Art. [preambulo]
En vigor desde 28 oct 2026
Los contadores inteligentes, a diferencia de los contadores analógicos convencionales, incorporan la capacidad de comunicación bidireccional con el distribuidor, con lectura remota y automatizada del consumo diario que permite aumentar la frecuencia de las lecturas, elimina la necesidad de realizar estimaciones y facilita una gestión más eficiente del suministro. Además, estos equipos incluyen una serie de funcionalidades adicionales, como la emisión de alarmas que permiten identificar posibles indicios de manipulación, funcionamientos anómalos o condiciones de operación anormales; así como la posibilidad de realizar cortes remotos del suministro y el acceso por parte del consumidor a sus datos diarios de consumo a través de plataformas digitales, lo que incentiva la eficiencia en el consumo y el ahorro de energía.
En esta línea, la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE, determinó en su anexo I que los Estados miembros garantizarán la utilización de sistemas de contador inteligente para contribuir a la participación activa de los consumidores en el mercado del gas. La aplicación de estos contadores podrá ser objeto de una evaluación económica de todos los costes y beneficios a largo plazo, debiendo llevarse a cabo dicha evaluación antes del 3 de septiembre de 2012. En función de sus resultados, los Estados miembros deberán preparar un calendario para la implantación de sistemas de contador inteligente.
Conforme a lo anterior, la disposición adicional tercera de la Orden ITC/1890/2010, de 13 de julio, por la que se regulan determinados aspectos relacionados con el acceso de terceros y las retribuciones reguladas en el sistema del gas natural, encomendó a la Comisión Nacional de la Energía (CNE) –actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)– la elaboración de un estudio sobre la utilización de contadores inteligentes en el ámbito de los consumidores domésticos y comerciales de gas natural.
Un año después, la CNE en su informe con referencia CNE/192/11 desaconsejó una instalación generalizada de este tipo de contadores y, en su lugar, recomendó aplicar una estrategia conservadora de «esperar y ver», fomentando el desarrollo de pruebas piloto a pequeña escala.
Posteriormente, el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes, modificó el artículo 49 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural, habilitando a la CNMC para que, cuando la evolución tecnológica de los contadores o del mercado lo aconsejase, realizara un análisis económico completo que reflejase un balance entre los costes y beneficios de la implantación de contadores inteligentes para el conjunto de la sociedad. En función de los resultados, el Ministro de Industria, Energía y Turismo –referencia que debe entenderse dirigida en la actualidad a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico– podría establecer la obligatoriedad del uso de este tipo de contadores, así como los planes de desarrollo para su implantación.
En desarrollo de dicha habilitación, la Orden ETU/1283/2017, de 22 de diciembre, por la que se establecen los peajes y cánones asociados al acceso de terceros a las instalaciones gasistas y la retribución de las actividades reguladas para el año 2018, en su disposición adicional cuarta incluyó un mandato a la CNMC para elaborar un nuevo análisis coste-beneficio de la implantación de contadores inteligentes, junto con un estudio sobre la posibilidad de ampliar la obligación de telemedida de los clientes industriales.
En cumplimiento de este mandato, la CNMC aprobó en el año 2021 un nuevo informe titulado «Análisis Coste-Beneficio de la implantación de contadores inteligentes en el suministro de gas natural» (INF/DE/023/21), que contemplaba dos escenarios diferentes: el primero consideraba únicamente la sustitución de aquellos contadores que superasen los veinte años de vida útil en el plazo de ocho años, mientras que el segundo proponía la sustitución generalizada de todos los contadores con caudal máximo igual o inferior a 25 m 3 /h. El resultado del primer escenario, medido a través del valor actual neto, resultó positivo en 14 millones de euros, mientras que el segundo arrojaba un resultado negativo de 30 millones de euros; no obstante, según el análisis de sensibilidad del propio informe, el resultado era muy sensible a ciertos parámetros, como el precio del gas y de los derechos de emisión de CO 2 .
El estudio se realizó con anterioridad a la invasión rusa de Ucrania, con un escenario energético muy diferente del actual, donde se empleaba una horquilla del precio de gas natural entre 17,7 €/MWh y 22,3 €/MWh, y de los derechos de emisión entre 43,16 €/tCO 2 y 44,99 €/tCO 2 . Sin embargo, en los años 2023 y 2024 el precio medio del gas natural con entrega al día siguiente (D+1) alcanzó 39,12 €/MWh y 38,08 €/MWh, respectivamente, situándose en el mes de junio de 2026 en torno a 50 €/MWh. Al mismo tiempo, el precio medio de los derechos de emisión en 2023 y 2024 se situó en 83,60 €/tCO 2 y 64,66 €/tCO 2 , y en el mes de junio de 2026 en torno a 76 €/tCO 2 .
Si se hubieran tenido en cuenta los precios actuales, ambos escenarios habrían arrojado resultados positivos, debido al mayor beneficio que para el consumidor supone la disminución del consumo de gas natural inducida por estos contadores, en consecuencia, y en cumplimiento del anexo I de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, resultaría obligatoria la implantación de los contadores inteligentes.
Esta directiva ha sido derogada por la Directiva (UE) 2024/1788, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, relativa a normas comunes para los mercados interiores del gas renovable, del gas natural y del hidrógeno, por la que se modifica la Directiva (UE) 2023/1791 y se deroga la Directiva 2009/73/CE. Esta norma, en su artículo 17.2, reitera la necesidad de que los Estados miembros realicen un estudio coste-beneficio de los contadores inteligentes, debiendo proceder a su implantación en caso de resultar positivo.
Asimismo, es preciso señalar que, en los últimos años, la Unión Europea ha emprendido numerosas iniciativas orientadas a reducir el elevado grado de dependencia respecto a los combustibles fósiles rusos en general, y al gas natural en particular. En este contexto, el plan REPowerEU [COM(2022) 230 final] estableció un conjunto de medidas dirigidas a reducir de forma rápida dicha dependencia y adelantar la transición ecológica, articuladas en torno a tres pilares fundamentales: diversificación de fuentes de suministro, aceleración de la introducción de energías limpias y fomento del ahorro energético a través de la reducción de la demanda de energía. En este sentido, los contadores de gas inteligentes incentivan la reducción del consumo gracias al acceso a la información de consumo diario y a la mejora de la capacidad de detección y prevención del fraude.
Paralelamente, la Orden ICT/155/2020, de 7 de febrero, por la que se regula el control metrológico del Estado de determinados instrumentos de medida, fijó en el apartado 4 de su anexo IV en veinte años la vida útil de los contadores de gas con caudal máximo igual o inferior a 25 m 3 /h, de uso generalizado en consumos domésticos, prohibiendo su reparación o modificación. La orden otorgó un plazo máximo de ocho años a contar desde su entrada en vigor, para la sustitución de los contadores que hayan superado esta vida útil o la vayan a superar en esos ocho años. Este plazo máximo fue ampliado posteriormente a trece años mediante la Orden ITU/1475/2024, de 17 de diciembre, por la que se modifica la Orden ICT/155/2020, de 7 de febrero, fijando un calendario con hitos intermedios de sustitución.
Ante la necesidad de sustituir, en un plazo reducido de tiempo, gran parte del actual parque de contadores de gas natural domésticos, y teniendo en cuenta el resultado del análisis coste-beneficio realizado por la CNMC en el año 2021 y, en general, las superiores prestaciones ofrecidas a los consumidores por los contadores inteligentes, el Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, por el que se aprueban medidas de refuerzo de la protección de los consumidores de energía y de contribución a la reducción del consumo de gas natural en aplicación del «Plan + seguridad para tu energía (+SE)», así como medidas en materia de retribuciones del personal al servicio del sector público y de protección de las personas trabajadoras agrarias eventuales afectadas por la sequía, aprobó en su artículo 14 el despliegue de los contadores inteligentes para consumidores con un consumo anual igual o inferior a 50.000 kWh. El correspondiente plan de desarrollo para su implantación, así como sus especificaciones mínimas, se establecerían mediante orden ministerial del titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Por último, el ya citado artículo 49 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, establece en su apartado tercero los umbrales de presión y consumo de gas natural para los cuales es obligatorio que los consumidores industriales dispongan de equipos de telemedida, habilitando al Ministro de Industria, Energía y Turismo, referencia nuevamente dirigida en la actualidad a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a modificar por orden dichos umbrales. En este contexto de implantación masiva del contador inteligente para consumidores domésticos, no resultaría congruente que existieran todavía consumidores industriales o comerciales con contadores de lectura convencional. En consecuencia, mediante la presente orden ministerial también se modifica el umbral de consumo anual a partir del cual los consumidores industriales o comerciales conectados a gasoductos cuya presión de diseño sea inferior o igual a 60 bar deberán disponer de equipos de telemedida.
Por todo lo expuesto, se puede concluir que la orden se dicta ante la necesidad de concretar el despliegue de contadores inteligentes en el sector del gas natural una vez constatado que el análisis coste-beneficio da un resultado positivo, estableciendo además las especificaciones mínimas que deben cumplir los equipos a instalar, el procedimiento de instalación a seguir, las obligaciones de asesoramiento e información a los usuarios y la gestión y tratamiento de los nuevos datos de consumo obtenidos.
Asimismo, a través de esta orden se transpone parcialmente la Directiva (UE) 2024/1788, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio, así como la Directiva (UE) 2023/1791, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de septiembre de 2023 relativa a la eficiencia energética y por la que se modifica el Reglamento (UE) 2023/955, en lo relativo a las disposiciones sobre medición de gas natural a través de sistemas de medición inteligente.
Esta orden no impone cargas desproporcionadas a ningún agente, al establecer unos plazos suficientes para un despliegue eficiente de los contadores, al mismo tiempo que el procedimiento de sustitución trata de compaginar un despliegue al menor coste posible con la necesidad de proporcionar flexibilidad a los consumidores para modificar la fecha de reemplazo del equipo. Por otra parte, se han establecido las prestaciones mínimas de los equipos necesarias para alcanzar los objetivos buscados al menor coste, evitando cargas superfluas a los consumidores.
Asimismo, la presente orden se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En primer lugar, en aplicación del principio de necesidad la orden resulta imprescindible para cumplir con el mandato expreso establecido en el artículo 14 del Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre. Por otra parte, de acuerdo con el principio de eficacia, la orden establece un marco normativo completo y operativo que facilita un despliegue ordenado, homogéneo y verificable en todos los puntos de suministro afectados.
La norma cumple también con el principio de proporcionalidad, al limitarse a regular aquellos aspectos estrictamente necesarios para ejecutar los mandatos del Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, y de las directivas (UE) 2024/1788, de 13 de junio y (UE) 2023/1791, de 13 de septiembre, evitando imponer requisitos técnicos o administrativos adicionales que no resulten esenciales para la consecución de los objetivos perseguidos, reduciendo al mínimo necesario las especificaciones técnicas y publicando los procedimientos imprescindibles para la implantación de los contadores, como el mecanismo de comunicación con los consumidores, el procedimiento de sustitución o el mecanismo de uso de los datos obtenidos. En cuanto al principio de eficiencia, se debe resaltar que, en general, el contador inteligente, mediante la digitalización progresiva del sistema gasista y la reducción de los desplazamientos para leer los contadores, aumenta la eficacia de las empresas distribuidoras y evita inconvenientes a los consumidores que tienen los contadores dentro de la vivienda.
Igualmente, en cumplimiento del principio de transparencia, la norma se ha sometido a los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública en la página de internet del Ministerio, y a través del Consejo Consultivo de Hidrocarburos de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dando la oportunidad a los agentes de participar en su elaboración, así como de presentar alegaciones y cualquier tipo de información relevante.
Por último, la orden es coherente con el ordenamiento jurídico nacional ya que responde a la necesidad de cumplir un mandato del marco normativo vigente, en concreto, con el artículo 14 del Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, así como con el ordenamiento europeo establecido en las citadas directivas.
En resumen, la concepción y tramitación de esta orden ha respetado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia, eficiencia y seguridad jurídica recogidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Esta orden se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de bases del régimen minero y energético, respectivamente. Por otro lado, la orden ministerial se adecua al orden competencial, al dictarse al amparo de las competencias de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, establecidas en el artículo 14 del Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre.
La orden fue objeto de informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, aprobado por su Consejo el 6 de octubre de 2025. Conforme al artículo 47 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, en relación con el artículo 57.1, letra c), del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales, y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, la orden fue sometida a informe de la Agencia Española de Protección de Datos.
En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:
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