Art. [preambulo]
En vigor desde 6 oct 2026
I
La Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas, tiene como objetivo el impulso de la creación de empresas y el fomento de su crecimiento, tanto a través de la mejora regulatoria y eliminación de obstáculos a las actividades económicas como mediante el apoyo financiero al crecimiento empresarial.
Dentro de las medidas de mejora del apoyo financiero al crecimiento empresarial se identifica como una de las prioridades la reducción de la morosidad comercial, y para ello se requiere contar con información fiable sobre los plazos de pago efectivos que permitan diseñar medidas que incentiven el cumplimiento de los plazos de pago.
Con esta finalidad se adoptan cambios regulatorios entre los que destaca la promoción y obligatoriedad del uso de la factura electrónica en operaciones entre empresarios y profesionales. En concreto el artículo 12 de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, introduce este cambio mediante la modificación del artículo 2 bis de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información.
Esta obligación de factura electrónica afecta a todos los empresarios y profesionales que deberán expedir, remitir y recibir facturas electrónicas en sus relaciones comerciales con otros empresarios y profesionales. Respecto a estas facturas electrónicas se establece que también deberá proporcionarse información sobre los estados de la factura. A estos efectos el artículo 2 bis establece que las soluciones tecnológicas y plataformas ofrecidas por empresas proveedoras de servicios de facturación electrónica a los empresarios y profesionales deberán garantizar su interconexión e interoperabilidad gratuitas.
En relación con esta obligación, la disposición final séptima de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, establece que en el desarrollo reglamentario del artículo 2 bis deberán regularse los requisitos técnicos y de información a incluir en la factura electrónica a efectos de verificar la fecha de pago y obtener los periodos de pago, los requisitos de interoperabilidad mínima entre los prestadores de soluciones tecnológicas de facturas electrónicas, y los requisitos de seguridad, control y estandarización de los dispositivos y sistemas informáticos que generen los documentos. En concreto esta disposición final impone que estos requisitos técnicos deben tener en cuenta la realidad actual del uso de facturas electrónicas estructuradas basadas en estándares globales de forma que se minimice, en lo posible, el esfuerzo de cumplimiento y adaptación de las empresas que ya usan facturas electrónicas estructuradas basadas en dichos estándares.
Por otra parte, la Ley 7/2024, de 20 de diciembre, por la que se establecen un Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud, un Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras y un Impuesto sobre los líquidos para cigarrillos electrónicos y otros productos relacionados con el tabaco, y se modifican otras normas tributarias, introduce la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, para regular la denominada solución pública de facturación electrónica.
En esta disposición adicional, se encomienda a la Agencia Estatal de Administración Tributaria el desarrollo y gestión, en los términos que se establezcan reglamentariamente, de una solución pública de facturación electrónica que, a los efectos de lo previsto en el artículo 2 bis de Ley 56/2007, de 28 de diciembre, preste los servicios de facturación electrónica de aquellos empresarios o profesionales que así lo elijan y sirva de repositorio universal y obligatorio de todas las facturas electrónicas expedidas, remitidas o recibidas conforme a la citada ley.
En el apartado 2 de esta disposición adicional, también se preceptúa que las plataformas, soluciones o sistemas de facturación que utilicen los empresarios o profesionales obligados a emitir y recibir facturas electrónicas, que no utilicen la solución pública de facturación electrónica, estarán obligadas a remitir simultáneamente a su emisión una copia electrónica fiel de cada factura a la citada solución pública en los términos previstos reglamentariamente.
Por otra parte, en el apartado 3 de la disposición, se indica que los empresarios o profesionales destinatarios de las facturas electrónicas estarán obligados a comunicar de forma electrónica a la solución pública de facturación electrónica el pago efectivo completo de las facturas o su rechazo, en los términos que se determinen reglamentariamente.
El desarrollo reglamentario del artículo 2 bis y de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, se encuentra en el Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, por el que se desarrolla el sistema de facturación electrónica obligatoria entre empresarios y profesionales y por el que se modifica el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre.
El artículo 3 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, delimita el ámbito de aplicación estableciendo que los empresarios y profesionales que, de conformidad con el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, estén obligados a expedir y entregar factura por las operaciones que realicen en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, deberán hacerlo en formato electrónico cuando el destinatario de la operación sea un empresario o profesional que tenga en España la sede de su actividad económica, o tenga en España un establecimiento permanente o, en su defecto, el lugar de su domicilio o residencia habitual, siempre que se trate de operaciones que tengan por destinatarios a dicha sede, establecimiento permanente, domicilio o residencia habitual.
En el artículo 5 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, se definen las características básicas del sistema español de factura electrónica, que estará conformado por las plataformas de intercambio de facturas electrónicas de carácter privado y por la solución pública de facturación electrónica.
En este sentido, el artículo 6 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, enumera las obligaciones de los sujetos intervinientes en el sistema: los empresarios y los profesionales estarán obligados a emitir las facturas electrónicas a sus clientes empresarios y profesionales y a recibirlas de sus proveedores a través de las plataformas privadas de intercambio de facturas electrónicas, mediante la solución pública de facturación electrónica o mediante la combinación de ambas vías.
De forma adicional, en este artículo 6 se establece que los empresarios o profesionales obligados que no utilicen la solución pública de facturación electrónica para emitir sus facturas, estarán obligados a remitir, simultáneamente a su emisión, una copia electrónica fiel de cada factura en la sintaxis UBL (Universal Business Language) a la solución pública. Dichas copias deberán contener la información de todos los conceptos de las facturas electrónicas originales que tengan correspondencia semántica equivalente y estén contemplados en la sintaxis de la solución pública de facturación electrónica, cumpliendo en todo caso con el contenido mínimo previsto en el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre.
El artículo 11 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, describe las características de la solución pública de facturación electrónica, como plataforma alternativa básica de facturación que proporciona un acceso sencillo y asequible a estos servicios especialmente pensado para ser utilizado por pequeñas y medianas empresas (pymes) y profesionales, y cuyo desarrollo y gestión corresponde a la Agencia Estatal de Administración Tributaria. En consecuencia, la solución pública tiene la funcionalidad de hacer accesible el cumplimiento de la obligación de facturar electrónicamente a los empresarios, como también la de recepción de las facturas por su función de interconexión entre plataformas en los casos en los que prevé el artículo 6 del real decreto.
La solución pública de facturación electrónica también cumple con la función de recepción de la información sobre el pago de las facturas electrónicas emitidas al amparo de la obligación prevista en el artículo 2 bis de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre. Dicha información se comunicará en los términos previstos en el artículo 12 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, con el objetivo prioritario de monitorizar los plazos de pago de dichas facturas.
Por último, la disposición adicional primera del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, establece que la Agencia Estatal de Administración Tributaria desarrollará un formulario de generación de facturas electrónicas. Y tal y como se estipula en el Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, el acceso a la solución pública y sus distintos usos tendrán carácter gratuito para los usuarios.
Esta orden ministerial da cumplimiento al desarrollo normativo previsto en la disposición final tercera, apartado 1, del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, el cual se encomienda a la persona titular del Ministerio de Hacienda, y que le habilita para regular todos los aspectos técnicos de la solución pública de facturación electrónica. En consecuencia, en esta orden se procede a especificar los elementos técnicos precisos para el funcionamiento correcto de la solución pública de facturación electrónica, en concreto para cumplir con las funciones de emisión e interconexión de facturas electrónicas. También se desarrollan las formas de autenticación, identificación y representación para acceder a la solución pública, las especificaciones del servicio de comunicación de pagos a la solución pública, la codificación única de las facturas electrónicas y su inserción en las sintaxis de factura, la comunicación entre la solución pública de facturación electrónica y las plataformas privadas de facturación; así como los detalles adicionales que conviene precisar para el adecuado funcionamiento y uso de la solución pública de facturación electrónica.
A los efectos de este desarrollo normativo, se entenderá por función de interconexión de la solución pública de facturación electrónica tanto la capacidad de facilitar el intercambio de facturas electrónicas de acuerdo con lo previsto en los artículos 6.1 y 8.2 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, como también la funcionalidad consistente en poner a disposición las facturas electrónicas y sus estados, permitiendo su acceso, consulta y recuperación.
Con la entrada en vigor de esta orden ministerial se dará inicio al cómputo de los plazos previstos en la disposición final octava de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, y en las disposiciones transitorias primera a tercera, y disposición final cuarta, del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo.
II
Esta orden consta de 11 artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición final y dos anexos. En el artículo 1 se regula el objeto de la presente orden, que es el de definir los elementos técnicos y funcionales de la solución pública de facturación electrónica, tal y como preceptúa la disposición final tercera, apartado primero, del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo.
El ámbito de aplicación queda definido en el artículo 2 por remisión a lo previsto en el artículo 3 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, con las excepciones y particularidades recogidas en sus disposiciones y en la normativa específica citada.
En el artículo 3 se desarrolla el contenido y elementos técnicos determinantes del servicio de emisión e interconexión de facturas que debe prestar la solución pública. En concreto se establece el modelo semántico, la sintaxis y los elementos mínimos de las facturas electrónicas emitidas o interconectadas a través de la solución pública, así como las reglas sobre disponibilidad inmediata para la Administración, comunicación de bajas, la prohibición de anexos y la remisión de firmas electrónicas.
En el artículo 4 de esta orden se concretan los elementos técnicos de la copia fiel, especialmente su contenido mínimo, identificación como copia y prohibición de anexos.
En el artículo 5 se regula el procedimiento de uso de la solución pública y remisión de copias fieles. A estos efectos se definen los procedimientos de emisión, interconexión y remisión de copias fieles mediante formularios web o servicios web, los procesos de validación, las respuestas de la Administración, las causas de rechazo, las formas de proceder para su corrección y los plazos excepcionales en caso de incidencias técnicas.
En el artículo 6 se especifica la codificación única de las facturas de acuerdo con lo previsto en el artículo 7.5 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo. Con este objetivo se prevé que cada factura tendrá un código único basado en la concatenación del conjunto de valores del NIF del emisor, serie, número y fecha de expedición, conforme a la sintaxis UBL definida.
El servicio electrónico de comunicación de estados de la factura y de pagos se define y configura en el artículo 7 de la orden. En concreto se regula la comunicación del rechazo, del pago efectivo, del cobro o del impago de las facturas, tanto por el destinatario como, de forma voluntaria, por el emisor, así como el contenido y la sintaxis de dichas comunicaciones. A continuación, en el artículo 8 se establece el procedimiento para la comunicación de estados de la factura y de pagos, detallándose las formas de envío de esta información, los requisitos de identificación de la factura, el sistema de validación y respuesta, los plazos en caso de incidencias técnicas y la posibilidad de anulación de comunicaciones erróneas.
Por su parte, el artículo 9 dispone los requisitos y condiciones para acceder al servicio de recuperación de facturas. Para poder acceder a esta recuperación se obliga a que las plataformas privadas recuperen los mensajes de facturas intercambiados a través de la solución pública y se regula el acceso automatizado para la recuperación y puesta a disposición inmediata de las facturas por plataformas y destinatarios.
A continuación, el artículo 10 regula los servicios de consulta y descarga de facturas electrónicas, copias fieles, y de los estados de la factura y de pagos, previendo un servicio máquina a máquina y un formulario para todos los supuestos.
Por último, el artículo 11 se delimita el sistema de autenticación, identificación y representación necesarios para el acceso a la solución pública de facturación electrónica, incluyendo certificados electrónicos y, según los casos, el sistema Cl@ve, así como la posibilidad de actuación mediante representación conforme a la normativa tributaria aplicable.
De acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias que resulten de aplicación, y conforme a lo previsto en esta orden, los servicios de emisión y de interconexión de facturas electrónicas, de remisión de copias fieles, de recuperación de facturas, de consulta de facturas y copias fieles, y de comunicación de estados y de pagos a la solución pública, tanto en la forma de servicio web como en la de formulario, se ajustarán a las especificaciones, condiciones técnicas y volumetría previstos en la Sede electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Seguidamente, la disposición adicional primera establece el marco normativo de protección de datos de carácter personal, sometiendo las actuaciones previstas en esta orden al mismo, estableciendo los principios relativos al tratamiento que serán aplicables, indicando las medidas técnicas y organizativas que deberán adoptar los responsables de los tratamientos, y sometiendo a la solución pública y a sus sistemas de información al Esquema Nacional de Seguridad.
Por su parte, la disposición adicional segunda prevé la necesidad de que la solución pública de facturación electrónica esté puesta a disposición en la Sede de la Agencia Estatal de Administración Tributaria al menos dos meses antes de la primera aplicación efectiva de la misma.
En último lugar, en la disposición final única, se determina la entrada en vigor y producción de efectos de la orden ministerial. La entrada en vigor se producirá al día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial de Estado». No obstante, los plazos previstos para que la misma surta efectos son los previstos en la disposición final octava de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, y la disposición final cuarta del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo.
III
De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la elaboración de esta orden se ha efectuado de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
Se cumplen los principios de necesidad y eficacia jurídica por ser desarrollo de una norma legal y reglamentaria y el instrumento adecuado para dicho desarrollo.
Se cumple también el principio de proporcionalidad al contener la regulación necesaria para conseguir los objetivos que justifican su aprobación.
Respecto al principio de seguridad jurídica, se ha garantizado la coherencia del texto con el resto del ordenamiento jurídico nacional, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de los diferentes sujetos afectados sin introducción de cargas administrativas innecesarias.
El principio de transparencia, sin perjuicio de su publicación oficial en el «Boletín Oficial del Estado», se ha garantizado mediante la apertura de un trámite de consulta pública previo a la redacción del proyecto de orden, así como mediante la posterior publicación de dicho proyecto en el portal web del Ministerio de Hacienda, a efectos de que pueda ser conocido dicho texto en el trámite de audiencia e información pública por todos los ciudadanos. El proyecto de orden también se ha sometido procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015.
Por último, en relación con el principio de eficiencia se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos, así como los menores costes indirectos, fomentando el uso racional de los recursos públicos y el pleno respeto a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
De acuerdo con lo previsto en la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, se establece la sujeción de los tratamientos de datos personales que resulten de la gestión de la solución pública de facturación electrónica al Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, así como las especificaciones requeridas a dichos efectos.
Asimismo, la solución pública de factura electrónica será conforme a lo establecido en el Esquema Nacional de Seguridad, siendo de aplicación las medidas y requisitos establecidos en dicha normativa.
Esta orden ministerial se dicta al amparo de las habilitaciones previstas en la disposición final tercera, apartado 1, del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo.
En su virtud, dispongo:
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