Art. [preambulo]
En vigor desde 21 dic 2023
I
Tras el impacto causado por la pandemia, España ha iniciado un nuevo ciclo económico impulsado por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En efecto, el ambicioso programa de reformas e inversiones financiadas con los fondos europeos Next Generation EU es uno de los principales factores que explican el dinamismo de la actividad, el empleo y la inversión registrado en España desde el verano de 2021. Un dinamismo que se mantiene incluso en el complejo contexto internacional.
Después de un intenso trabajo con la Comisión Europea, el 13 de julio de 2021, se aprobó por Decisión de Ejecución del Consejo el Plan de Recuperación de España, para impulsar la inversión pública y privada dentro de un programa de reforma estructural de gran calado, comparable al que supuso la incorporación a la Unión Europea en 1986, para modernizar la economía española y retomar la senda de progreso y prosperidad lograda durante las décadas anteriores a la gran crisis financiera iniciada en 2008.
Dicho documento detallaba la primera fase del Plan de Recuperación, con un ambicioso programa de reformas y cerca de 70.000 millones de euros de inversiones y reformas, financiadas con las transferencias del presupuesto comunitario y concentradas en el periodo 2021-2023 para lograr un máximo impacto contracíclico y estructural sobre cuatro ejes transversales: (i) la transición ecológica, (ii) la transformación digital, (iii) la cohesión social y territorial y (iv) la igualdad de género, que venían a cubrir los seis pilares establecidos en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
Estos cuatro objetivos marcan todas las inversiones y reformas desplegadas desde febrero de 2020, recogidas en 10 políticas palanca y 30 componentes para garantizar la coherencia de las actuaciones en cada ámbito, de la movilidad sostenible a la modernización de la industria, de la reforma educativa a la modernización de la administración, de la inteligencia artificial, al refuerzo de las infraestructuras de ciencia y salud, de la nueva economía de los cuidados a la reforma laboral y de pensiones.
Con este marco, el Plan de Recuperación aprobado en julio de 2021 recoge en total 212 medidas, de las que 110 son inversiones y 102 reformas para el periodo 2021-2023, que aceleran las líneas estratégicas seguidas desde 2018 pero que, hasta la llegada de los fondos europeos Next Generation tenían la inversión pública muy limitada por el espacio fiscal disponible.
Sobre la base de la experiencia de la primera fase del Plan de Recuperación en el periodo 2021-2023, la Adenda al Plan de Recuperación, que recibió el pasado 2 de octubre la evaluación positiva de la Comisión europea y se aprobó en el ECOFIN de 17 de octubre, permitirá consolidar la reindustrialización estratégica del país mediante la movilización de más de 10.000 millones de euros de transferencias adicionales (7.700 millones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y más de 2.600 millones de euros del programa REPowerEU) y hasta 84.000 millones de euros en préstamos. En total, el Plan de Recuperación permitirá movilizar hasta 163.000 millones de euros en el periodo 2021-2026, más del 12 % del PIB de España, que se unen a los 36.700 millones de euros de los Fondos Estructurales del marco financiero plurianual 2021-2027 para culminar un ambicioso programa de inversiones modernizadoras del país.
Desde el primer momento, España ha liderado el despliegue del Plan de Recuperación en Europa. Ha sido el primer país en recibir tres pagos por el cumplimiento completo de hitos, el primero en lanzar los proyectos estratégicos y en empezar a ver sobre el terreno el impacto positivo de los fondos Next Generation.
El número de hitos y objetivos del siguiente y cuarto desembolso son 61, entre los cuales figuran tanto reformas normativas como inversiones. Por ejemplo, en cuanto a las reformas, se destacan algunas como la entrada en vigor de la Ley de Vivienda, incluidas acciones de apoyo al aumento de la oferta de viviendas con un consumo de energía casi nulo; la del Real Decreto sobre el mecanismo de gobernanza para mejorar el sistema de regadío español; la de la Ley de refuerzo de la evaluación de las políticas públicas; la de la ley de fomento del ecosistema de las empresas emergentes; la de la ley de creación y crecimiento de empresas; o la del real decreto ley que mejora la eficiencia de los procesos judiciales, así como el de eficiencia digital, o las medidas en relación con la función pública en la Administración General del Estado. En cuanto a las inversiones, debe destacarse el 30 % de presupuesto comprometido en el programa Kit digital, en el programa Agentes del Cambio, y en el programa de Apoyo a los hubs de innovación digital o el PERTE en el ámbito de los vehículos eléctricos.
En lo que a las reformas normativas se refiere, cabe tener en cuenta que, como consecuencia de la disolución anticipada del Congreso de los Diputados y del Senado por Real Decreto 400/2023, de 29 de mayo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, quedaron precipitadamente inconclusos los procedimientos legislativos correspondientes a algunas de estas reformas integradas como hitos del cuarto desembolso. Así ocurrió con el Proyecto de Ley 121/000097, de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia (BOCG de 22 de abril de 2022); el Proyecto de Ley 121/000116, de Medidas de Eficiencia Digital del Servicio Público de Justicia (BOCG de 12 de septiembre de 2022); el Proyecto de Ley 121/000149, de la Función Pública de la Administración del Estado (BOCG de 24 de marzo de 2023); o la Proposición de Ley de modificación de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo (BOCG de 5 de mayo de 2023).
Por este motivo, y al objeto de no dilatar el cumplimiento de hitos y objetivos necesarios para obtener el cuarto desembolso fijado para el último semestre de 2023, resulta imprescindible implementar dichas reformas legislativas en el marco del presente real decreto-ley.
II
El derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce nuestra Constitución en su artículo 24, dentro de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, no puede comprenderse desconectado de la realidad en la que, igual que ocurre con el resto de los derechos, se desenvuelve.
La consolidación en nuestra sociedad de las nuevas tecnologías, la evolución cultural de una ciudadanía consciente de los retos que comporta la digitalización y, sobre todo, la utilidad de los nuevos instrumentos y herramientas tecnológicas al servicio de una mejor y más eficiente gestión de los recursos públicos, también en el marco de la Administración de Justicia, implica para los poderes públicos el imperativo de abordar correctamente este nuevo marco relacional y, con él, delimitar y potenciar el entorno digital con el propósito de favorecer una más eficiente potestad jurisdiccional.
El gran punto de inflexión en esta materia se produjo con la promulgación de la Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, que estableció un verdadero marco tecnológico para el servicio público de Justicia, más allá de la utilización de herramientas tecnológicas concretas como el ordenador o los sistemas de gestión procesal.
En ella se introducían conceptos como el Punto de Acceso General de la Administración de Justicia y la Sede Judicial Electrónica, u organismos tan consolidados hoy en día como el Comité técnico estatal de la Administración judicial electrónica (CTEAJE), tan importante en un ámbito en el que existe un entramado tan complejo de competencias públicas.
Además, este es el texto legal que, con pocas reformas, ha venido otorgando a los órganos judiciales las «reglas del juego», tecnológicamente hablando. Se pasó de una tramitación completamente en papel a la creación de un expediente judicial electrónico, que fuera más sencillo de consultar y de almacenar y que ya preveía la firma electrónica, así como la práctica de actos de comunicación por medios electrónicos.
Naturalmente, se han seguido dando pasos en estos años mediante algunas reformas legislativas necesarias sobre todo por la implantación de nuevas aplicaciones tecnológicas y de la reforma general de la Administración Pública operada con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
En el procedimiento judicial, la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, introdujo las subastas judiciales electrónicas y la obligatoriedad general de comunicación con la Administración de Justicia por medios electrónicos, salvo algunas excepciones como las personas físicas, modificaciones de transformación digital que fueron entrando en vigor en los años 2015, 2016 y 2017.
Fue también en el año 2015 cuando se publicó el Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia y por el que se regula el sistema LexNET, que empezó siendo un sistema de práctica de actos de comunicación con profesionales y hoy en día es utilizado en el ámbito competencial del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y en la mayor parte de Comunidades Autónomas con competencias transferidas, junto con otros sistemas de información.
Tras la publicación de la Ley 18/2011, de 5 de julio, y con motivo de la crisis pandémica COVID-19 en el año 2020, se constata la necesidad ineludible de avanzar, de manera firme y decidida, hacia el camino inevitable y deseable de la adecuación tecnológica de la Administración de Justicia. La publicación de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, introdujo importantes mejoras respecto del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, del mismo nombre, y fue aprobada por amplísima mayoría parlamentaria, en un ejercicio conjunto de diálogo con todos los sectores implicados y de búsqueda de amplios consensos parlamentarios, para lo que fue decisivo el trabajo desarrollado por las distintas administraciones en el seno de la Conferencia Sectorial de Justicia. Algunas de estas medidas, como la celebración de vistas y actos procesales mediante presencia telemática, son hoy día parte de la actividad cotidiana del servicio público de Justicia.
Tanto el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes como las Comunidades Autónomas con competencias en medios materiales y personales de la Administración de Justicia, se han visto en la necesidad de adaptarse a la nueva realidad tecnológica existente en el siglo XXI, y de valerse de los medios tecnológicos existentes para la mejora de la eficiencia del servicio público, como una demanda real y urgente de la ciudadanía. En la búsqueda de esa eficiencia es necesario que todo el territorio cuente con sistemas comunes, o de características análogas, interoperables, como garantía del derecho fundamental de acceso a la Justicia en igualdad de condiciones en todo el territorio del Estado. Por ello se pone el foco en el impulso de la cogobernanza.
De este modo, la digitalización conlleva un compromiso normativo con una sociedad avanzada, moderna, y en la que la eficacia, la eficiencia y la efectividad son términos trasladables a cualquier servicio público, incluido, desde luego, el prestado por la Administración de Justicia.
Desde la responsabilidad y la necesidad de asumir con éxito los retos de la transformación digital en el marco de la Justicia española, el presente texto busca presentarse como una herramienta normativa completa, útil, transversal y con la capacidad suficiente para dotar a la Administración de Justicia de un marco legal, coherente y lógico en el que la relación digital se descubra como una relación ordinaria y habitual, siendo la tutela judicial efectiva en cualquier caso la prioridad absoluta, pero hallando bajo esta cobertura de normas y reglas un nuevo cauce, más veloz y eficaz, que coadyuvará a una mejor satisfacción de los derechos de la ciudadanía.
El presente real decreto-ley persigue, en primer lugar, la adaptación de la realidad judicial española del siglo XXI al marco tecnológico contemporáneo, favoreciéndose una relación digital entre la ciudadanía y los órganos jurisdiccionales y aprovechando las ventajas del «hecho tecnológico» también para fortalecer nuestro Estado social y democrático de Derecho mediante la disposición de medidas orientadas a la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas de los poderes públicos.
Todo lo anterior se lleva a cabo en la redacción normativa, como es obligado, con la observancia debida a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional, asimilándose la perspectiva tecnológica desde una concepción instrumental en la que la relación electrónica entre los ciudadanos y ciudadanas y los órganos judiciales sólo se sitúa como un mecanismo de interacción más ágil, respetando como esencia insustituible de la potestad jurisdiccional las misiones de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, a cuyo servicio y al de las garantías procesales ha de adaptarse necesariamente la tecnología para permitir su plena satisfacción.
En la misma línea emprendida de colaboración y cogobernanza en la Administración de Justicia, y con el fin de garantizar la tan buscada interoperabilidad de los sistemas ya existentes, se establece la obligación de las administraciones competentes en materia de Justicia de garantizar la prestación del servicio público de Justicia por medios digitales, equivalentes, de calidad y que aseguren en todo el territorio del Estado una serie de servicios, entre los que se encuentran, como mínimo, (i) la itineración de expedientes electrónicos y la transmisión de documentos electrónicos entre cualesquiera órganos judiciales o fiscales, (ii) la interoperabilidad de datos entre cualesquiera órganos judiciales o fiscales, (iii) el acceso a los servicios, procedimientos e informaciones de la Administración de Justicia que afecten a la ciudadanía, y (iv) la identificación y firma de los intervinientes en actuaciones y servicios no presenciales.
El texto normativo se erige como un instrumento para promover y facilitar la intervención telemática de los ciudadanos en las actuaciones judiciales, simplificándose la relación con la Administración de Justicia.
Consciente de la importancia de obtener una resolución judicial en plazo, la norma potencia la tramitación tecnológica del Expediente Judicial Electrónico, herramienta central para comprender la Justicia digital de los próximos años.
En cuanto a la identificación por medios electrónicos, se adecúa el contenido de la regulación en atención al Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE, así como al contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Junto con estos medios de acceso a la Justicia, se incorpora un sistema de acceso único y personalizado, la Carpeta Justicia, sistema por el que cada persona puede acceder a sus asuntos, consultar los expedientes en los que sea parte o interesada y pedir cita previa para ser atendida. En esta carpeta, cada persona podrá conocer sus actos de comunicación para que, si tiene obligación de hacerlo, o voluntariamente lo desea, pueda atender los mismos, todo ello mediante un sistema de identificación seguro. Dicho servicio podrá ofrecerse a través de un sistema común, a través de las respectivas Sedes Judiciales Electrónicas de cada uno de los territorios, o a través de ambos sistemas. De otro lado, se adoptan disposiciones cuidadosas para que la inmediación judicial sea preservada en todas las actuaciones mediante videoconferencia. Y a tal fin se regulan, mediante requisitos técnicos y de garantía, los llamados «puntos de acceso seguros» y los «lugares seguros» desde los que se podrán efectuar con plenos efectos procesales las intervenciones telemáticas, en los términos que disponen las modificaciones de las leyes procesales.
Además, se potencia el Expediente Judicial Electrónico mediante un cambio de paradigma, pasando de la orientación al documento a la orientación al dato. Esto supone un gran avance respecto de la Ley 18/2011, de 5 de julio, que hace una década se planteaba como objetivo la transición del papel a lo digital, siendo así que se trata ahora de lograr mejoras sustanciales ya en el entorno de lo digital.
Desde la comprensión de la importancia capital de los datos en una sociedad contemporánea digital, se realiza una apuesta clara y decisiva por su empleo racional para lograr evidencia y certidumbre al servicio de la planificación y elaboración de estrategias que coadyuven a una mejor y más eficaz política pública de Justicia. Ello permitirá tomar decisiones estratégicas en materias tan fundamentales para la ciudadanía como los procedimientos concursales, los juicios de desahucio o los procedimientos en materia de violencia sobre la mujer. De estos datos no se beneficiará únicamente la propia Administración, sino toda la ciudadanía mediante la incorporación en la Administración de Justicia del concepto de «dato abierto». Esta misma orientación al dato facilitará las denominadas actuaciones automatizadas, asistidas y proactivas.
Se establece, igualmente, la preferencia de la práctica de las comunicaciones judiciales por vía telemática, salvo aquellas personas que, conforme a las leyes, no estén obligadas a relacionarse con la Administración de Justicia por medios electrónicos. Las comunicaciones estarán igualmente orientadas al dato, previéndose mecanismos para la práctica de comunicaciones masivas que desahoguen el canal general de comunicación, evitando interrupciones y desconexiones.
La transformación digital de la Justicia favorece y posibilita una Justicia más próxima y accesible, pero ello no es neutro desde el punto de vista social y económico, pudiendo identificarse, entre otros, un impacto de género, educativo, geográfico, económico, de edad, o por razón de discapacidad. Será necesario, pues, que, desde el mismo momento del diseño de los sistemas informáticos de Justicia, se aborde específicamente cuáles son, sobre quiénes se produce y por qué surge cada tipo de brecha, y, a través de este análisis, se dispongan los mecanismos necesarios para su eliminación o reducción.
La digitalización de la Justicia precisa de un modelo de coordinación y decisión basado en la cogobernanza y el diálogo horizontal. Un mecanismo de articulación de consensos y acuerdos en el que el Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica es reforzado, y con él se pretende enfatizar la necesidad de asimilar la Justicia como un servicio de todos y todas y para todos y todas en el que los pactos, los consensos y la corresponsabilidad son características fundamentales y notas indisociables de la misma.
A la digitalización debe añadirse la necesidad de introducir los mecanismos eficientes que resultan imprescindibles para hacer frente al incremento de la litigiosidad y para recuperar el pulso de la actividad judicial, al compás de la recuperación económica y social tras la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19; así como las reformas correspondientes en las leyes procesales como medidas de agilización de los procedimientos en los distintos órdenes jurisdiccionales.
Dichas medidas de agilización procesal se introducen básicamente en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada por el Real Decreto de 14 de septiembre de 1882; en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social; y en la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria.
Con todo ello, tanto con la digitalización como con las medidas procesales, se contribuye al cumplimiento del Componente 11, Reforma 2 (C11.R2) del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y, por tanto, de los compromisos asumidos por España en dicho ámbito.
III
Por otro lado, la Administración del Estado debe favorecer un empleo público de calidad, estable, flexible, innovador y que promueva de manera efectiva la igualdad de trato y de oportunidades de mujeres y hombres, que sea capaz de dar respuesta a las complejas demandas de la sociedad actual y de adaptarse de forma acelerada a los retos de la revolución tecnológica, asegurando una sustitución ordenada del conocimiento.
La necesidad de abordar en nuestro país una reforma de la Administración y del empleo público constituye un compromiso contemplado en el componente 11 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que tiene como objetivos la revitalización de los instrumentos de planificación, ordenación y gestión de los recursos humanos, la garantía de la efectividad de los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, así como la transparencia y agilidad de los procesos selectivos, la regulación de la evaluación del rendimiento con arreglo a un marco basado en las competencias, en particular para las nuevas incorporaciones y el desarrollo de la figura del personal directivo público profesional, elemento clave en la concepción de una Administración Pública orientada a la planificación, evaluación y control de las políticas públicas.
Esta norma parte de la base de que nuestro país precisa en los próximos años de una función pública competente y eficaz para mantener la confianza de la ciudadanía en las Administraciones Públicas. Además, considerando al personal empleado público como la punta de lanza de cualquier avance en la Administración contemporánea, la función pública ha de ser proactiva e innovadora, implicada en cualquier proceso de cambio y en continuo aprendizaje. Al mismo tiempo, la función pública ha de ser inclusiva y plural, reflejo de la diversidad de la sociedad a la que sirve y representa.
Por otro lado, la ley se fundamenta en que para modernizar la Administración Pública no basta con dotar de inversiones, sino que es preciso reconvertir y redefinir los procesos y procedimientos internos para lograr una mejor gestión.
A todos estos elementos, se añade la conveniencia de avanzar hacia un modelo de gestión basado en competencias para garantizar que las habilidades del personal empleado público requeridas para el desempeño de los puestos de trabajo se adapten a las demandas de la sociedad y de impulsar una regulación de la dirección pública profesional necesaria para fortalecer la capacidad de liderazgo en la función pública.
En primer lugar, se parte del reconocimiento de la política de recursos humanos como una herramienta estratégica que tiene que estar alineada con las políticas de la Administración, de forma que las necesidades de personal, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, vendrán determinadas por el propio despliegue de sus políticas públicas, convergiendo así todos sus objetivos. Para ello es indispensable profundizar en la generalización de la cultura de la planificación de recursos humanos. Esta es la medida crítica de todo el conjunto, puesto que su potenciación es lo que permitirá asegurar el éxito de todas las demás reformas que se plantean.
La transformación digital en la que se encuentra inmersa la Administración del Estado, tanto en lo que se refiere a su infraestructura como a sus procesos, afecta de manera decisiva para una adecuada planificación de recursos humanos que permita adoptar decisiones estratégicas y operativas.
En segundo lugar, esta norma adopta un enfoque basado en la gestión por competencias en línea con la Recomendación del Consejo sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La gestión por competencias centra su atención en la forma en que se desarrolla el puesto de trabajo que se concreta en un «saber», «saber hacer», «querer ser», «querer hacer», además de en los valores y objetivos de la organización.
La selección de personas constituye otro de los elementos nucleares ya que se necesitan profesionales competentes y con una profunda vocación de servicio público para poder prestar a la sociedad unos servicios públicos de calidad. Para ello, apuesta por un modelo de selección al empleo público garantista, fundamentado en los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Asimismo, el modelo ha de ser flexible y adaptable en función de las competencias, capacidades y conocimientos necesarios para el acceso a los diferentes cuerpos, escalas, o categorías, y mixto, es decir, basado tanto en los conocimientos como en la evaluación de competencias y habilidades. El modelo se completa con su dimensión social, para garantizar la diversidad social y territorial en el acceso al empleo público.
Los principios rectores que deben inspirar el modelo de selección tienen que pivotar básicamente en cuatro ejes: la definición de la dimensión objetiva de la selección, en cuanto a los perfiles y competencias profesionales; la agilidad y la eficiencia en los procesos selectivos, buscando además la adecuación entre las pruebas y las funciones a desarrollar; la remoción de obstáculos económicos y sociales en el acceso al empleo público; y la profesionalización de los tribunales de selección.
A la vista de la crucial importancia de las actuaciones que deben llevarse a cabo en cada uno de los ejes descritos y como cierre del modelo que se pretende dibujar con la reforma planteada, se recoge la transformación del Instituto Nacional de Administración Pública en una agencia estatal que lidere la política de selección y su ejecución de una forma más ágil y eficiente, impulsando una estructura racional y simplificada.
En tercer lugar, se pone el acento en la evaluación del desempeño, introduciendo una cultura de la responsabilidad en la gestión que debe servir para que el personal empleado público desarrolle su cometido con un claro compromiso de servicio público y ejerza de estímulo para que lo cumpla con eficacia y eficiencia.
Como complemento a esta cultura de responsabilidad y profesionalización de la gestión, la carrera horizontal constituye uno de los aspectos más novedosos de este real decreto-ley, diseñado como un modelo complementario a la estructura por niveles de los puestos de trabajo, basado en la progresión en un itinerario de tramos sin necesidad de que se produzca un cambio de puesto de trabajo.
Finalmente, otro elemento clave en la concepción de una Administración moderna orientada a la planificación, evaluación y control de las políticas públicas, consiste en la regulación de la figura del personal directivo público profesional, actor clave llamado a impulsar y pilotar las actuaciones dirigidas a plasmar en la práctica las reformas aquí planteadas. Las medidas incluidas en este real decreto-ley pretenden garantizar la profesionalización y reforzar la idoneidad, capacidad y orientación a resultados de las personas que asumen los puestos directivos.
IV
Asimismo, en el marco del mismo Componente 11 del Plan de Recuperación, se incluyen una serie de objetivos, encaminados a acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, también a través de medios digitales como las aplicaciones; apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos; y actualizar y mejorar el padrón municipal de habitantes gestionado por las entidades locales, a través de la reforma de la ley y del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. Esta reforma irá acompañada de una evaluación de impacto, que incluirá aspectos de sostenibilidad presupuestaria.
La reforma planteada tiene, por tanto, como primer eje de actuación la mejora de la gestión del Padrón municipal de habitantes con el fin de permitir la actualización en tiempo real de los datos que obran en los padrones municipales, lo que permitirá un mejor acceso de los ciudadanos a los servicios públicos y sin duda alguna la modernización digital de las entidades locales municipales.
Asimismo, la reforma pretende incorporar como criterio de atribución competencial el principio de diferenciación, de acuerdo con la capacidad de gestión de las entidades correspondientes. Igualmente se hace preciso en virtud del citado principio de diferenciación, y de las previsiones del artículo 9.2 de nuestra Constitución, establecer un régimen especial para la gestión colaborativa de los servicios en municipios determinados de menor población, lo que facilitará la fijación de la población en estos y una mejor prestación de sus servicios públicos.
Especial importancia tiene la adaptación de la Administración Local en su conjunto a las nuevas posibilidades que permite el avance de las tecnologías de la información y la comunicación, y por tanto a la administración digital de los servicios locales, que han de verse beneficiados por el acceso a los mismos que estas nuevas posibilidades permiten a los vecinos al margen del lugar desde el que se prestan.
La reforma persigue también, recogiendo distintas iniciativas y avances ya muy extendidos en la realidad de nuestra Administración local, fomentar la participación ciudadana estableciendo medidas concretas para ello como la obligación de crear y mantener un portal de internet de participación ciudadana, así como de elaborar Planes que tengan por objeto la implementación de mecanismos digitales que faciliten la accesibilidad de los vecinos y empresas a los servicios públicos.
V
Por último, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia recoge también, en su componente 24, medidas para la «Revalorización de la industria cultural», dentro de la palanca número IX, «Impulso a la industria de la cultural y el deporte». Estas medidas del componente 24 engloban una serie de reformas e inversiones orientadas a fortalecer la cadena de valor de las industrias culturales españolas, mediante el refuerzo de sus capacidades y resiliencia.
Entre las reformas de dicho componente destaca la reforma 1, relativa al «desarrollo del Estatuto del Artista, fomento de la inversión, el mecenazgo cultural y participación». Esta reforma pretende la adecuación del marco jurídico, fiscal y laboral del sector cultural, para mejorar la protección social de los agentes del sector y aumentar la participación de la inversión privada.
El cumplimiento de esta reforma constituye un hito CID (352), titulado «Entrada en vigor del Estatuto del Artista, fomento del mecenazgo y régimen de incentivos fiscales», que establece como objetivos la mejora de la regulación del mecenazgo y del régimen de incentivos fiscales, desarrollando junto con otras medidas un marco jurídico, fiscal y laboral adecuado para el sector de la cultura con el fin de mejorar la protección social de los distintos agentes del sector y aumentar la participación de las inversiones privadas.
Teniendo en cuenta la necesidad de completar la regulación de todos los aspectos del Estatuto del Artista previstos en dicha reforma, se aborda también en este real decreto-ley la actualización del régimen de incentivos fiscales al mecenazgo. En efecto, se hace necesario complementar el gasto público destinado a estas actividades con el incentivo fiscal al mecenazgo hacia estas actividades, dado que las entidades sin ánimo de lucro que trabajan en actividades de interés general cubren parcelas de nuestro estado del bienestar que las administraciones públicas no alcanzan a cubrir o que solo pueden llegar a cubrir a costes muy superiores. Resulta esencial reforzar el mecenazgo desde el apoyo fiscal, afectando a actividades muy diferentes: culturales, educativas, asistenciales, deportivas, medioambientales, de investigación, etcétera, que tienen como denominador común el hecho de ser de interés general y de ser impulsadas desde la iniciativa privada.
VI
Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva que consta de cuatro libros, conformados por 129 artículos, dieciséis disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, nueve disposiciones finales y un anexo de definiciones.
En el libro primero, el título preliminar define su objeto y acoge los principios de acceso, autenticidad, confidencialidad, integridad, disponibilidad, trazabilidad, conservación e interoperabilidad que deben regir los sistemas de información de la Administración de Justicia.
Determina además su ámbito de aplicación a la Administración de Justicia, a los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones con ella y a los y las profesionales que actúen en su ámbito, así como a las relaciones entre aquélla y el resto de las administraciones y organismos y entes públicos.
También, como novedad, define los servicios digitales que las administraciones públicas con competencias en medios materiales y personales de la Administración de Justicia han de prestar de manera equivalente y de calidad en todo el territorio del Estado, servicios que se manifiestan indispensables para el funcionamiento correcto de la Justicia, adecuado al marco jurídico material y procesal del Estado.
El título I del libro primero, bajo la rúbrica «Derechos y deberes digitales en el ámbito de la Administración de Justicia», recoge y actualiza los derechos y deberes reconocidos en la Ley 18/2011, de 5 de julio.
Como novedad destacable, se reconoce a la ciudadanía el derecho a un servicio personalizado de acceso a procedimientos, informaciones y servicios accesibles de la Administración de Justicia y se establecen una serie de servicios cuya prestación deben garantizar las administraciones públicas con competencias en medios materiales y personales de la Administración de Justicia por medios digitales, en todo el territorio del Estado. Entre otros, la itineración de expedientes electrónicos y la transmisión de documentos electrónicos entre cualesquiera órganos judiciales o fiscales; la interoperabilidad de datos entre cualesquiera tribunales, oficinas judiciales y fiscales, a los fines previstos en las leyes; servicio personalizado que facilitará el acceso a los servicios, procedimientos e informaciones accesibles de la Administración de Justicia que afecten a un ciudadano o ciudadana cuando sea parte o se le haya reconocido interés directo y legítimo; determinados portales de datos en los términos previstos en la ley, y la identificación y firma de los intervinientes en actuaciones no presenciales.
Asimismo, como otra novedad importante, se establece el derecho de las personas profesionales de la Abogacía, de la Procura y los Graduados Sociales a que los sistemas de información de la Administración de Justicia posibiliten y favorezcan la desconexión digital y la conciliación de la vida laboral, personal y familiar, con respeto a lo dispuesto en la legislación procesal.
La regulación del título I del libro primero ha tenido como guía el conjunto de principios y derechos recogidos en la recientemente adoptada Carta de Derechos Digitales, que tiene como objetivo principal la protección de los derechos de la ciudadanía en la nueva era de Internet y la Inteligencia Artificial, así como la salvaguarda de los derechos de los niños, niñas y adolescentes previstos en la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección a la infancia y adolescencia frente a la violencia.
Asimismo, la Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia, aprobada por el Pleno del Congreso el 2 de abril de 2002. El apartado 21 establecía la necesidad de que la justicia sea tecnológicamente avanzada, reconociendo el derecho «a comunicarse con la Administración de Justicia a través del correo electrónico, videoconferencia y otros medios telemáticos con arreglo a lo dispuesto en las leyes procesales». En el ámbito internacional, la Unión Europea ha desarrollado el Plan de Acción E-Justicia. Este Plan de Acción busca la mejora de la eficacia de los sistemas judiciales mediante la aplicación de las tecnologías de información y comunicación en la gestión administrativa de los procesos judiciales.
El título II del libro primero regula el acceso digital a la Administración de Justicia. La accesibilidad al sistema de Justicia es uno de los aspectos clave que la norma pretende mejorar. En este marco se engloban tres grandes previsiones.
Se mejora el concepto de sede judicial electrónica que existe en la Ley 18/2011, de 5 de julio, regulándose las características de las sedes judiciales electrónicas y sus clases, así como su contenido, servicios que han de prestar y reglas especiales de responsabilidad.
Se regula el Punto de Acceso General de la Administración de Justicia (PAGAJ), orientándolo también hacia una perspectiva de servicios a la ciudadanía. Se crea un servicio nuevo y personalizado para la ciudadanía dentro del PAGAJ, la carpeta en el ámbito de la Administración de Justicia (o Carpeta Justicia, interoperable con la Carpeta Ciudadana del Sector Público Estatal, que facilitará el acceso a los servicios y procedimientos o a la sede judicial electrónica de la Administración competente en materia de justicia donde se presten, para las personas que sean partes o interesadas). Requerirá identificación previa y los requisitos de esta se establecerán reglamentariamente, previo informe del Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica.
Se actualizan los sistemas de identificación y autenticación conforme a lo previsto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, incluyendo el establecimiento de un sistema seguro de identificación en videoconferencias, la regulación de sistemas de Código Seguro de Verificación, sistemas de firma del personal al servicio de la Administración de Justicia, normas sobre interoperabilidad e identificación y representación de la ciudadanía, así como intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación.
Además, con el fin de mejorar la operatividad y hacer más accesible la identificación digital a personas que por diversas razones no tienen acceso a un certificado electrónico o tienen dificultad en su utilización, se articula en el ámbito de la Administración de Justicia un sistema de identificación y firma no criptográfica en actuaciones y procedimientos judiciales.
El título III del libro primero se refiere a la tramitación electrónica de los procedimientos judiciales, orientada al dato, siendo esta una de las grandes novedades de esta ley. Para conseguir la tramitación electrónica íntegra de los procedimientos, los sistemas de información y comunicación permitirán conservar traza de cualquier acceso, creación, modificación o borrado de información del ámbito jurisdiccional para todo el personal interviniente.
De la regulación contenida sobre esta materia cabe destacar los siguientes aspectos:
a) Iniciación y tramitación del procedimiento. Tanto la iniciación como la tramitación deberán ser electrónicas para aquellas personas que estén obligadas a comunicarse con la Administración de Justicia por medios electrónicos.
b) Principio general de orientación al dato.
Ya se ha dicho más arriba que los datos son clave en las políticas públicas modernas. La gestión sobre los mismos posibilitará o facilitará la interoperabilidad de los sistemas, la tramitación electrónica, la búsqueda y análisis de los datos, la anonimización y seudonimización, la elaboración de cuadros de mando, la gestión de documentos y su transformación, la publicación de información en portales de datos abiertos, la producción de actuaciones automatizadas, asistidas y proactivas, la utilización de sistemas de inteligencia artificial para la elaboración de políticas públicas, y la transmisión de los datos conforme a lo que se determine.
c) Intercambios masivos. Debido a las especiales características de aquellos o aquellas intervinientes que por diversas razones tienen un gran volumen de asuntos en los órganos judiciales.
d) Expediente judicial electrónico. Superado el concepto de la sola eliminación del papel físico, se intenta dar un paso más, como es la visión del expediente judicial electrónico como un «conjunto de conjunto de datos» estructurados que proporcionan información, incluyendo así documentos, trámites, actuaciones electrónicas o grabaciones audiovisuales correspondientes a un procedimiento judicial. Se identificarán por un número único para cada procedimiento, y tendrán un índice electrónico.
e) Documento judicial electrónico y su presentación. Basado en la regulación anterior, se presenta un nuevo concepto más amplio de documento judicial electrónico. Además, deberá contener metadatos que aseguren la interoperabilidad, así como llevar asociado un sello o firma electrónica, en el que quede constancia del órgano emisor, fecha y hora.
Del mismo modo, se prevé la forma de presentación de documentos en actuaciones orales telemáticas, en cuyo caso siempre deberá presentarse por esa misma vía incluso si se interviene en la actuación de manera no presencial.
f) Actos de comunicación por vía electrónica y Punto Común de Actos de Comunicación.
g) Actuaciones automatizadas, proactivas y asistidas. Se regulan las actuaciones automatizadas y, como subtipo de ellas, las proactivas.
Las actuaciones automatizadas se regulan haciendo previsiones específicas para su uso para tareas repetitivas y automatizables, pero también estableciendo límites. Estas actuaciones se ven especialmente facilitadas a través de la orientación al dato, que permite que algunas cuestiones que antes no se podían hacer de manera automática porque requerían que se leyera un documento, se procesara y se hicieran tareas con base en la información, se puedan ahora realizar de manera automática (por ejemplo, cálculo de plazos con base a fechas que aparecen como datos, comprobaciones automáticas de situación concursal de una empresa, en base a NIF y tipo de proceso judicial, etc.).
Igualmente se regulan, como subtipo de actuaciones automatizadas, las actuaciones proactivas, que aprovechan la información incorporada con un fin determinado, para generar efectos o avisos a otros fines distintos. Por ejemplo, notificaciones o avisos automáticos, sin necesidad de intervención manual.
Finalmente, como tipo diferenciado de las anteriores, pero con algunos requisitos en común, se definen las actuaciones asistidas, que generan un borrador total o parcial de texto, que puede servir de apoyo a la tarea del juez o jueza, magistrado o magistrada, fiscal y letrado o letrada de la Administración de Justicia, manteniendo éstos siempre pleno control sobre el texto y sin que el borrador se constituya en resolución sin la intervención del operador. Para estas tareas, es fundamental la orientación al dato (para posibilitar la generación de borradores de calidad), así como la aplicación de nuevas tecnologías, como la Inteligencia Artificial.
El título IV del libro primero regula los actos y servicios no presenciales, siendo este uno de los aspectos más identificables del real decreto-ley, ya que se ha generalizado la oportunidad de comprobar su realización de manera previa, al verse impulsados los actos y servicios así prestados por la situación provocada por la pandemia COVID-19, previéndose asimismo en la norma la realización también de manera no presencial de actos gubernativos y servicios no estrictamente jurisdiccionales.
En su articulado se definen, mediante requisitos técnicos y de garantía, los conceptos de puntos de acceso seguros y de lugares seguros, desde los que se podrá intervenir por medios telemáticos. Además, se consideran como tales algunos lugares específicos, como las oficinas judiciales.
El título V del libro primero disciplina los Registros de la Administración de Justicia y los archivos electrónicos.
En lo que se refiere al registro electrónico de datos para el contacto electrónico con la Administración de Justicia, se prevé, como servicio electrónico de la Administración de Justicia, un registro en el que los ciudadanos (voluntariamente) y los profesionales (obligatoriamente) proporcionen datos de carácter personal para el contacto electrónico.
En cuanto a los archivos en la Administración de Justicia, se prevé la creación por parte de las administraciones públicas competentes de un sistema de archivos para conservar y acceder a expedientes y documentos electrónicos, que será interoperable con los sistemas de gestión procesal, y el resto de los sistemas de archivo de conformidad con la normativa técnica aprobada en el Comité técnico estatal de la Administración judicial electrónica.
El título VI del libro primero, que lleva por rúbrica «Datos abiertos», regula el Portal de Datos de la Administración de Justicia, que debe facilitar a la ciudadanía y a los profesionales información procesada y precisa sobre la actividad, carga de trabajo y otros datos relevantes de todos los órganos, servicios y oficinas judiciales y fiscales de España, proveída por los sistemas de Justicia en los términos que defina el Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica. A tales efectos, la Comisión Nacional de Estadística Judicial determinará la información de estadística judicial que haya de publicarse en el Portal. Dentro de este Portal se incluirá un apartado donde la información tendrá la consideración de «dato abierto».
Se regula también lo necesario sobre las condiciones y licencias de reutilización de datos, datos automáticamente procesables e interoperabilidad de los datos abiertos.
El título VII del libro primero, manteniendo en este aspecto la estructura de la Ley 18/2011, de 5 de julio, regula la cooperación entre las administraciones con competencias en materia de Justicia, el Esquema Judicial de Interoperabilidad y Seguridad y las demás normas sobre seguridad.
Se potencia el Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica, como órgano de cogobernanza de la Administración digital de la Justicia y de impulso y coordinación del desarrollo de la transformación digital de la Administración de Justicia, alineado en el ejercicio de sus funciones con la Conferencia Sectorial de Justicia.
Se prevé la constitución en su seno de un Consejo Consultivo para la Transformación Digital de la Administración de Justicia, cuya creación tiene como fin favorecer que la iniciativa, diseño, desarrollo y producción de sistemas se lleven a cabo en coordinación con el sector privado y los colectivos principalmente afectados.
Se regula el Esquema Judicial de Interoperabilidad y Seguridad y se ahonda en la obligación de interoperabilidad con previsiones respecto a los Colegios profesionales y los Registros con los que se relaciona la Administración de Justicia en general, y en especial respecto a los registros electrónicos a disposición de los Registros de la Propiedad, Registros de Bienes Muebles y Registros Mercantiles, protocolos electrónicos de las Notarías y comunicaciones entre las oficinas judiciales y fiscales y el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes en lo relativo a actos de cooperación jurídica internacional y comunicaciones electrónicas transfronterizas.
Por último, se dictan normas para la elaboración y actualización de la política de seguridad de la información en la Administración de Justicia y se prevé la existencia de un Subcomité de Seguridad como órgano especializado y permanente del Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica, y de un Centro de Operaciones de Ciberseguridad de la Administración de Justicia.
En cuanto al título VIII del libro primero, recoge las medidas de eficiencia procesal del servicio público de justicia, mediante la modificación de diferentes leyes procesales, para armonizar la regulación procesal civil, penal, contencioso-administrativa y social con el contexto de tramitación electrónica. Presentan disposiciones de enorme importancia, como la introducción de un artículo 258 bis en la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Este artículo dispone una regla de preferencia para la realización de actos procesales mediante presencia telemática, de la que se exceptúan expresamente las actuaciones de naturaleza personal, como los interrogatorios de partes o testigos, además de las excepciones propias del Derecho Penal, preservándose además la facultad de la autoridad judicial para determinar la posible realización de cualquier acto procesal mediante presencia física.
En el ámbito del proceso contencioso-administrativo, también se aborda la modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con el objeto no solo de dotar a los juzgados y tribunales de herramientas que permitan agilizar tanto la tramitación como la resolución de los pleitos de que conocen, sino también de profundizar en el uso de medios electrónicos. A tal fin se introduce la obligación de que la remisión por la Administración a los órganos jurisdiccionales del expediente administrativo en los distintos procedimientos que regula la ley haya de realizarse en soporte electrónico y además se incorpora el deber de relacionarse con la Administración de Justicia a través de medios telemáticos o electrónicos de los funcionarios públicos que, en defensa de sus derechos estatutarios, comparecen ante los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo por sí mismos.
En cuanto a la reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, destaca la introducción de una serie de modificaciones legislativas en las que se ha tenido especialmente en cuenta la situación y necesidades de las personas mayores, para eliminar las barreras que les impiden participar en los procesos judiciales en igualdad de condiciones, contribuyendo a la creación de un servicio público de Justicia inclusivo y amigable. Otras medidas, como la ampliación de materias que con independencia de su cuantía se tramitarán por las normas del juicio verbal, o la incorporación del procedimiento testigo, o las reformas introducidas en los procesos de familia y en la ejecución, persiguen dotar de mayor celeridad a los pleitos, sin merma alguna de las garantías procesales ni derechos de las partes.
Finalmente, en el ámbito cultural, y también en relación con el componente 24, reforma 1, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, relativa al «desarrollo del Estatuto del Artista, fomento de la inversión, el mecenazgo cultural y participación», se aborda la regulación de la legitimación activa de las asociaciones de profesionales del arte y de la cultura en aquellos procesos que tengan por objeto la defensa en juicio de los intereses de sus asociadas y asociados cuando se detecten prácticas fraudulentas, abusos de ley o discriminación que afecten a un colectivo de profesionales. Se trata de restaurar el equilibrio contractual en un sector caracterizado, en muchas ocasiones, por la falta de capacidad negociadora de los artistas que, sin autonomía de negociación y decisión, acaban aceptando cláusulas desventajosas que, en no pocos casos, resultan nulas o abusivas.
Por lo que respecta al orden jurisdiccional social, se acomete una reforma de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, que es continuadora de la realizada en la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, en la que se redefinieron las competencias de los letrados o letradas de la Administración de Justicia en la dirección del proceso. Tras diez años desde la entrada en vigor de aquella ley, la presente actualiza su contenido, tomando en consideración el trabajo realizado en los juzgados en el momento presente, se optimizan recursos y se profundiza en los avances conseguidos utilizando para ello herramientas como el procedimiento testigo o la extensión de efectos.
Asimismo se introduce una modificación normativa en las distintas leyes procesales para permitir a la Abogacía General del Estado tener conocimiento y colaborar con los órganos judiciales en los procedimientos de revisión de sentencias que se sigan ante el Tribunal Supremo como consecuencia de los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que hayan declarado que una resolución judicial ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos y Libertades Fundamentales; y ello con la finalidad de que, por una parte, la Abogacía General del Estado, pueda, en el ejercicio de sus funciones de Agente del Reino de España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, informar al Comité de Ministros del Consejo de Europa de las medidas adoptadas en ejecución de las sentencias del citado Tribunal, y, por otra parte, facilitar a los órganos jurisdiccionales su tarea de dar debida consideración a lo que pueda demandar la ejecución de dichas sentencias de condena.
VII
El libro segundo se refiere a las medidas legislativas de reforma de la función pública.
El libro comienza describiendo el objeto de esta regulación, que es ordenar y definir un modelo que siente la base de una reforma de la función pública para la Administración del siglo XXI. Este pivotará, a lo largo de sus cuatro títulos, sobre cuatro elementos fundamentales, que son la planificación estratégica, el acceso al empleo público y selección del personal, la evaluación del desempeño y la carrera profesional, así como la figura del directivo público profesional.
El título I del libro segundo se refiere a la planificación estratégica de los recursos humanos, que se vincula estrechamente con la planificación plurianual de la Administración del Estado, tanto presupuestaria como funcional.
Se estructura un modelo de planificación y se recogen medidas concretas en cuanto a dos herramientas fundamentales para completar este aspecto del modelo de reforma, como son la oferta de empleo público y las relaciones de puestos de trabajo.
Se introduce igualmente como novedad que la Secretaría de Estado de Función Pública podrá convocar concursos unitarios con carácter abierto y permanente, en los que se podrán incluir puestos vacantes adscritos a departamentos ministeriales y organismos públicos con la finalidad de fomentar una mayor ocupación de las plazas y favorecer una movilidad dirigida y coordinada.
El título II del libro segundo regula el acceso y la selección. Como novedades en este ámbito, este real decreto-ley potencia la agilidad y eficiencia en los procesos selectivos, profundizando en el resto de los principios recogidos en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, adaptándolos al contexto actual y desafíos de futuro.
Se prevé que los procesos selectivos garanticen la conexión de los distintos tipos de pruebas objetivas a superar con las competencias requeridas para el desempeño de las funciones.
Además, los procesos de selección se desarrollarán de manera que la realización de pruebas se lleve a cabo de forma territorializada, fortaleciendo la profesionalización de los órganos de selección mediante la participación de sus miembros potenciales en actividades formativas dirigidas a la obtención o actualización de conocimientos y competencias en técnicas de selección.
El título III del libro segundo recoge el desarrollo de la regulación de la evaluación del desempeño que está ligada a la planificación estratégica, y carrera profesional, introduciendo la carrera horizontal.
La evaluación del desempeño consiste en un procedimiento en el que se lleva a cabo la valoración de la conducta profesional y la medición del cumplimiento de objetivos colectivos e individuales con la finalidad de mejorar la productividad de las diferentes unidades y la calidad de los servicios públicos.
Esta evaluación se incardinará en la planificación estratégica y tendrá en cuenta los resultados de cada unidad o centro directivo para analizar el cumplimiento de objetivos de carácter colectivo e individual.
Se prevé la participación del personal empleado público a través de la negociación colectiva de las normas en materia de evaluación del desempeño y a través de las respectivas comisiones de seguimiento.
Esta regulación no reconoce un modelo unívoco de evaluación del desempeño que sirva para todos los departamentos ministeriales y organismos públicos, pero sí determina unos principios y criterios orientadores que deben presidir todo modelo de evaluación, tanto los que ya se encuentran en funcionamiento en la actualidad, como aquellos que se quieran desarrollar en el futuro.
Entre los principios orientadores de la evaluación del desempeño destacan la mejora continua y la revisión y seguimiento periódico de los objetivos de este modelo a través de la Comisión de Coordinación de la Evaluación del Desempeño.
La evaluación del desempeño se configura como un instrumento clave para el incentivo y extensión de las mejores prácticas, tanto a nivel organizativo como individual, por tanto es obligatoria para todo el personal y tiene efectos directos en la progresión en la carrera profesional, en la acreditación de méritos para la provisión de puestos de trabajo, en la continuidad en el puesto de trabajo, en la percepción de retribuciones complementarias de carácter variable, en los términos previstos en este real decreto-ley o en el convenio colectivo de aplicación y en la valoración de las necesidades formativas, incentivando además la participación en acciones formativas voluntarias. Para el personal funcionario de la Administración del Estado, esta retribución complementaria, de carácter variable, se configura a través del complemento de desempeño que sustituirá al actual complemento de productividad una vez implementados los modelos de evaluación del desempeño. Para el personal laboral, este complemento se regulará conforme a lo que se establezca en los convenios colectivos y normativa específica de aplicación.
Todo ello sin perjuicio de las actuaciones que se puedan llevar a cabo en cada ámbito para asegurar el buen clima laboral mediante encuestas y otras herramientas que ofrezcan información relevante.
En cuanto a la carrera profesional, este real decreto-ley introduce la carrera horizontal, que consiste en el reconocimiento del desarrollo profesional mediante su progresión a través del ascenso en un sistema de tramos, definidos como las etapas sucesivas de reconocimiento del desarrollo profesional que son resultado de una evaluación objetiva y reglada, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
Los ascensos de tramo deberán tener en cuenta la trayectoria profesional y el resultado de la evaluación del desempeño, así como el cumplimiento de un itinerario de formación especializada y en su caso la participación en actividades de gestión del conocimiento, docencia o investigación.
La progresión en la carrera horizontal tiene su reflejo retributivo para el personal funcionario de carrera en un nuevo complemento de carrera que retribuye la progresión alcanzada en la misma. Para el personal laboral, será de aplicación de acuerdo con su normativa específica.
El título IV del libro segundo, finalmente, contempla la figura del personal directivo público profesional que se define como aquel que desempeña funciones directivas para el desarrollo de políticas y programas públicos, con margen de autonomía de acuerdo con los criterios e instrucciones directas de sus superiores, responsabilidad en su gestión y control del cumplimiento de los objetivos propuestos en desarrollo de los planes de actuación de la organización en la que desempeñen sus funciones.
El personal directivo público profesional se corresponde con las personas titulares de las subdirecciones generales y puestos asimilados, teniendo la consideración de puestos predirectivos los puestos correspondientes a subdirecciones generales adjuntas y aquellos que se asimilen expresamente a los anteriores.
En el sector público institucional, los puestos de personal directivo serán los previstos con tal carácter en sus estatutos y se regirán por el régimen jurídico que corresponda, pudiendo ser este administrativo o laboral.
Se establece como novedad la creación de un repertorio de puestos con el perfil de puestos referenciado a competencias y cualificaciones profesionales, así como la experiencia profesional y la debida formación requerida. Por otra parte, se prevé la creación de un directorio para facilitar la gestión del talento interno. La inscripción en este directorio tendrá carácter voluntario.
VIII
Por lo que se refiere al libro tercero, cabe resaltar que el hito número 147 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, titulado «Entrada en vigor de la reforma de la Ley 7/1985 y de las modificaciones del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales», establece como objetivos «i) acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, también a través de medios digitales como las aplicaciones, y ii) apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos. Las modificaciones del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales actualizarán y mejorarán el censo municipal de habitantes gestionado por los municipios».
De este modo, mediante la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, incluida en este real decreto-ley, se da cumplimiento a los compromisos reflejados en ese hito y asumidos frente a la Unión Europea, en lo relativo a dicha disposición legal.
Así, con el fin de acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, también a través de medios digitales como las aplicaciones, e igualmente con el fin de cumplir con la actualización y mejora del Padrón municipal de habitantes gestionado por las entidades locales, a través de la reforma de la ley, se lleva a cabo la modificación del artículo 16 relativo al Padrón, en el que de una parte se actualizan los datos obligatorios que deben constar en la inscripción conforme a la nueva normativa en materia de extranjería, al tiempo que se concreta la obligación de que los datos relativos al domicilio habitual incluyan la correspondiente referencia catastral, siempre que ello sea posible.
Asimismo, en este artículo se recoge en una norma con rango legal la aportación de datos voluntarios, cohesionando de este modo la ley con lo dispuesto en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, así como con las distintas instrucciones técnicas procedentes del Instituto Nacional de Estadística.
La modificación de este artículo se complementa con la modificación del artículo 17 y de la disposición adicional séptima que se lleva a cabo también en este real decreto-ley, y con la futura modificación del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, con el fin de permitir la actualización en tiempo real de los datos que obran en los padrones, lo que permitirá a su vez un mejor acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, y, sin duda alguna, la modernización digital del conjunto de las entidades locales.
Asimismo, se introduce un nuevo artículo 70 quater en el que se prevé que las entidades locales adopten las medidas necesarias para facilitar la accesibilidad de los servicios públicos a los vecinos, promoviendo la utilización de las tecnologías de la información. Para ello, elaborarán planes que tengan por objeto la implementación de mecanismos digitales que faciliten la accesibilidad de los vecinos y de las empresas a los servicios públicos. Además, deberán crear y mantener un portal de internet destinado a promover la digitalización progresiva de los servicios públicos.
Por lo que se refiere al cumplimiento del objetivo de apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos, la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, establece, de una parte, la inclusión del principio de diferenciación en la atribución de competencias a los municipios, en términos de ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local a los efectos de promover las adaptaciones o medidas que procedan en tal sentido.
En segundo lugar, se dota nuevamente de contenido al artículo 28 con el fin de incluir la figura de la gestión colaborativa en el caso de los municipios de menos de 20.000 habitantes. Dicha figura, está dirigida a garantizar el cumplimiento de las competencias municipales y, esencialmente, una prestación de calidad de los servicios públicos mínimos obligatorios de manera financieramente sostenible. Para ello, se establece un elenco enunciativo de medidas que van desde la adopción de medidas de racionalización organizativa y de funcionamiento a medidas orientadas a garantizar la prestación de los servicios mínimos obligatorios a través de cualquier fórmula asociativa prevista en el ordenamiento jurídico, así como medidas dirigidas al sostenimiento del personal en común con otros municipios, o medidas de fomento orientadas al desarrollo económico y social del municipio.
IX
El libro cuarto procede a la modificación de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, con el objetivo principal de mejorar los incentivos fiscales al mecenazgo, tanto si es efectuado por personas físicas, como por personas jurídicas o por no residentes.
El hito número 352 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia establece como objetivos, como se ha indicado, la mejora de la regulación del mecenazgo y del régimen de incentivos fiscales, desarrollando junto con otras medidas un marco jurídico, fiscal y laboral adecuado para el sector de la cultura con el fin de mejorar la protección social de los distintos agentes del sector y aumentar la participación de las inversiones privadas.
Con ese objetivo, se incrementan los incentivos fiscales al mecenazgo. En el caso de personas físicas, se eleva, del actual 35 % al 40 % el porcentaje de deducción aplicable con carácter general. Además, se amplía la cuantía del micromecenazgo de 150 a 250 euros, por lo que se incentiva claramente la generación de este tipo de donativos fundamentales para las entidades beneficiarias de mecenazgo, aplicando el porcentaje del 80 % a una mayor cuantía de donativos, consecuencia de ampliar la cuantía del micromecenazgo.
Por otra parte, se reduce de 4 a 3 años el número de ejercicios en los que tiene que hacer donativos a una misma entidad por importe igual o superior a los del ejercicio anterior, para acceder al incremento de 5 puntos en el porcentaje de deducción, porcentaje que queda incrementado al 45 %.
En el caso de personas jurídicas, se incrementa el porcentaje de deducción, que pasa del 35 al 40 %, para potenciar el incentivo.
Además, se reduce de cuatro a tres años el número de ejercicios durante los cuales el donante o aportante debe realizar donativos a una misma entidad por importe igual o superior a los del ejercicio inmediato anterior, con el fin de acceder al incremento de 10 puntos en el porcentaje de deducción, porcentaje que queda incrementado al 50 %.
En efecto, se modifica el porcentaje de deducción aplicable en la cuota del Impuesto sobre Sociedades, tratándose de un donante o aportante persona jurídica, en el caso de fidelización de donativos, pasando de una deducción del 40 al 50 %, con la finalidad de estimular, en mayor medida, dicha fidelización. Se persigue con ello mejorar el incentivo fiscal, incentivando la realización de donaciones continuadas, en tiempo y en cuantía, en favor de una misma entidad beneficiaria del mecenazgo, con el fin de dotar de mayor estabilidad a la financiación de este tipo de entidades y garantizar así la participación del sector privado en las actividades de interés general.
Finalmente, se incrementa en cinco puntos porcentuales, pasando del 10 al 15 %, el límite que opera sobre la base imponible del período, a efectos de determinar la base de la deducción. Este aumento de dicho límite resulta igualmente aplicable en el caso de contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de no Residentes que operen en territorio español sin establecimiento permanente.
Se actualiza la relación de actividades económicas que, cuando sean desarrolladas por entidades sin ánimo de lucro, en cumplimiento de su objeto o finalidad específica, pueden gozar de la exención en el Impuesto sobre Sociedades, con el fin de incluir aquellas que, en la actualidad, constituyen actividades de gran relevancia para la sociedad, tales como las acciones de inserción sociolaboral de personas en riesgo de exclusión social, en aras de fortalecer los vínculos de las personas que se encuentran en estas situaciones de abandono y exclusión, con el fin de que las mismas puedan salir de situaciones no deseadas ni queridas.
Por otra parte, en la misma línea, en el ámbito de la formación, resulta imprescindible incluir las actividades de «educación de altas capacidades», entre las actividades económicas susceptibles de exención en el Impuesto sobre Sociedades, con la finalidad de potenciar al máximo las capacidades de personas que demuestran un nivel de aptitud sobresaliente o una competencia que resulta muy superior en relación con un determinado grupo.
Además, se modifica el número 3.º del artículo 7 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, relativo a las explotaciones económicas que consistan en llevar a cabo actividades de investigación, desarrollo e innovación, con el fin de ampliar el espectro de actividades de I+D que puedan gozar de exención, así como con la finalidad de incluir, por primera vez, las actividades de innovación siempre y cuando se trate de actividades que cumplan las definiciones recogidas en el artículo 35 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, y no se encuentren excluidas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 de dicho precepto.
Por otra parte, se incluye la cesión de uso de un bien mueble o inmueble sin contraprestación como tipología específica de donativo que puede generar la deducción prevista en la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, pues, si bien podría considerarse encuadrada dentro de las donaciones de derechos, en muchas ocasiones la falta de una mención expresa impedía realizar estas cesiones de forma efectiva.
En línea con esta modificación, se precisa la valoración de la cesión de uso de bienes muebles o inmuebles, en la que se deberá tener en cuenta los gastos incurridos por el cedente durante cada año de cesión, los cuales hubieran sido fiscalmente deducibles de haberse cedido el uso de manera onerosa. Tales gastos deberán estar debidamente contabilizados, cuando se esté obligado a ello. En ningún caso formarán parte de la base de la deducción, los intereses de los capitales ajenos invertidos en la adquisición o mejora del bien y demás gastos de financiación.
Por otra parte, se da respuesta a una solicitud reiterada, tanto por el sector no lucrativo como por los donantes, en el sentido de considerar que no se pierde el carácter irrevocable, puro y simple de los donativos, donaciones y aportaciones en aquellos supuestos en los que el donante pudiera recibir una mención honorífica o un reconocimiento reputacional, por su mera condición de donante, siempre que tal mención o reconocimiento carezca de relevancia económica, de forma que no pueda ser considerada una contraprestación. Sin perjuicio de lo anterior, se acota el importe que pudiera recibir el donante al 15 % del valor del donativo, donación o aportación realizada, y en cualquier caso se establece un límite máximo de 25.000 euros, con la finalidad de evitar abusos y evitar que la donación pueda adquirir un carácter oneroso, no perseguido por el legislador.
A su vez, se incluye a «las prestaciones de servicios» como mecanismo para colaborar con las entidades beneficiarias del mecenazgo y coadyuvar al cumplimiento de los fines de interés general perseguidos por estas, siendo necesario dotar a este instrumento de colaboración de una mayor seguridad jurídica tanto para el colaborador como para aquellas entidades que se vayan a beneficiar del mismo.
Los convenios de colaboración garantizan este marco y ofrecen la seguridad jurídica necesaria pretendida por el legislador para este tipo de ayudas económicas, a la vez que otorgan un incentivo fiscal atractivo permitiendo la deducibilidad de los gastos incurridos en dichas prestaciones. Ahora bien, se puntualiza que las prestaciones incentivadas deben realizarse en el seno de la actividad desarrollada por el colaborador puesto que carecería de sentido que aquellas se desarrollaran al margen de su actividad y sin contar con los medios necesarios para ello, ya que supondría unos costes adicionales al colaborador y desvirtuaría por otra parte la finalidad perseguida por los convenios de colaboración.
Por otra parte, se incluyen por primera vez, de forma expresa, las ayudas en especie como mecanismo de colaboración en el marco de los convenios previstos en el artículo 25 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, si bien dicho mecanismo venía siendo admitido por la doctrina administrativa.
Adicionalmente, dado que tales ayudas en especie podrían dar lugar a rentas que se pusiesen de manifiesto en sede del colaborador, en el momento de su entrega, la Ley exime de tributación tales rentas en la imposición personal del colaborador.
Finalmente, se permite que la difusión pueda ser realizada indistintamente, por el colaborador o por las entidades beneficiarias de mecenazgo, puesto que uno de los objetivos buscados por la reforma de la Ley es difundir los esfuerzos privados en actividades de interés general en el marco de los convenios de colaboración de un modo más eficaz.
Asimismo, se incorporan precisiones normativas necesarias para un adecuado funcionamiento de las entidades como por ejemplo que el pago de seguros de responsabilidad civil contratados en beneficio de patronos, representantes estatutarios y miembros de los órganos de gobierno de las entidades, no tengan el concepto de remuneración, siempre que solo cubran riesgos derivados del desempeño de tales cargos en la entidad.
X
Este real decreto-ley incluye, en su parte final, una serie de disposiciones que completan la regulación proyectada a lo largo del articulado.
Se trata, en primer lugar, de previsiones a cumplir por las administraciones con competencias en materia de Justicia, tendentes a garantizar la interoperabilidad entre los sistemas, asegurar que toda la ciudadanía puedan acceder a los servicios electrónicos en igualdad de condiciones, dotar de los medios e instrumentos electrónicos necesarios a los tribunales, oficinas judiciales y oficinas fiscales para desarrollar su función eficientemente, y establecer la aplicación de las disposiciones contenidas en el libro primero en el ámbito de la jurisdicción militar, sin perjuicio de las especialidades propias de sus normas reguladoras.
Además, en las disposiciones adicionales décima, undécima y duodécima se establece el régimen de aplicación del libro segundo al personal funcionario docente, estatutario de los servicios de salud y de investigación, al personal funcionario propio de las ciudades de Ceuta y Melilla y a los entes de derecho público del sector público estatal con legislación propia y especial autonomía en materia organizativa.
A su vez, la disposición adicional decimotercera autoriza la transformación en agencia estatal del Instituto Nacional de Administración Pública, con competencias en materia de selección y formación del personal empleado público.
Con esta medida se persigue configurar el Instituto Nacional de Administración Pública como un organismo capaz de liderar una política de formación y selección cuya ejecución sea más ágil y eficiente.
Además, desde esta agencia se pretende impulsar la innovación pública en los distintos ámbitos de actuación y de promover la realización de estudios, publicaciones e investigaciones relacionadas con la Administración Pública, configurándola, así como un organismo referente y un foro permanente de encuentro, análisis, debate, investigación, experimentación y colaboración transversal en el ámbito de las políticas y de los servicios públicos.
La disposición adicional decimocuarta se dedica a los catálogos de puestos del sector público institucional estatal, y la disposición adicional decimoquinta prevé la existencia de unidades de inclusión de personas con discapacidad, como elemento de apoyo especializado en materia de inclusión del personal de este personal.
La disposición adicional decimosexta prevé que en el plazo de tres años desde la aprobación de las medidas recogidas en el libro cuarto, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, deberá evaluar los efectos de su aplicación y presentar un informe al Congreso de los Diputados para evaluar el impacto de las medidas contempladas, con la finalidad de mantenerlas o modificarlas.
Las disposiciones transitorias primera y segunda regulan, por un lado, el régimen transitorio aplicable durante el tiempo de coexistencia de procedimientos en soporte papel con procedimientos tramitados exclusivamente en formato electrónico, y, por otro lado, el régimen a aplicar al expediente judicial electrónico que no cumpla con los requisitos establecidos en la presente norma.
La disposición transitoria tercera prevé la remisión del expediente administrativo electrónico en otro formato digital durante un plazo máximo de cinco años.
Por su parte, las disposiciones transitorias cuarta, quinta, sexta y séptima se ocupan de la aplicación del libro segundo al acceso al empleo público, de la vigencia de los sistemas de evaluación del desempeño que ya estuvieran implantados, de los intervalos de niveles en cada grupo y subgrupo de clasificación con carácter transitorio, incluyendo por primera vez el intervalo de niveles correspondiente al grupo B, y del régimen transitorio de retribuciones.
La disposición transitoria octava prevé que los requisitos para la designación de personal directivo público profesional y las normas aplicables al nombramiento y cese de este personal, no serán de aplicación a quienes a la fecha de la entrada en vigor de este real decreto-ley ocupen puestos considerados como de personal directivo público profesional en tanto permanezcan en tales puestos.
Finalmente, la disposición transitoria novena se refiere a la aplicación de la obligación de incluir la referencia catastral en el Padrón municipal; la décima a procedimientos o actuaciones iniciados o en tramitación en materia de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional; y la undécima, a los procedimientos de desanexión de municipios iniciados o en tramitación.
La disposición derogatoria única prevé la derogación expresa de la Ley 18/2011, de 5 de julio, así como de cualesquiera otras normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en el presente real decreto-ley.
A través de la disposición final primera, y también de forma coherente con las restantes modificaciones de normas procesales realizadas en el libro primero, se adapta la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, para permitir a la Abogacía General del Estado tener conocimiento, y, en su caso, intervenir, en las actuaciones procesales que se sigan en esta jurisdicción como consecuencia de los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
En cuanto a las disposiciones finales segunda y cuarta, modifican la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria, en coherencia con la regulación proyectada en el libro primero.
Por su parte, la disposición final tercera incluye una modificación puntual de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que versa sobre los requisitos que han de reunir las personas que vayan a ser nombradas Subsecretario o Director General.
La disposición final quinta modifica el Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, sobre requisitos para garantizar la seguridad de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas de quinta generación. Esta norma, que establece un régimen jurídico integral para garantizar que las modernas e innovadoras redes y servicios 5G se puedan desplegar y proveer en adecuadas condiciones de integridad y seguridad, incorpora en toda su extensión la Recomendación (UE) 2019/534, de 26 de marzo de 2019, de la Comisión Europea, sobre la ciberseguridad de las redes 5G, así como las recomendaciones que la Comunicación de 29 de enero de 2020 de la Comisión Europea «Despliegue seguro de la 5G en la UE - Aplicación de la caja de herramientas de la UE» (COM/2020/50 final) realizaba a los Estados miembros sobre la utilización de la «caja de herramientas».
De esta forma, se daba cumplimiento a una de las reformas (Reforma C15R2) de la Componente 15 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia dedicado a «Conectividad digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G», estando, en concreto, prevista como Hito CID 235 «la entrada en vigor de la Ley de Ciberseguridad 5G».
No obstante, por un lado, el marco jurídico y de normativa técnica de la ciberseguridad 5G aún no está totalmente completo, en la medida en que diferentes instituciones europeas e internacionales están trabajando en aras de la aprobación de esquemas de certificación, de normas y estándares técnicos y de directrices que permitirán concretar y especificar aún más las condiciones que se estimen adecuadas para garantizar la seguridad e integridad de las redes y servicios 5G. Y, por otro, de la aplicación del citado Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, se ha extraído la conclusión de que es necesario reforzar los controles a efectuar sobre las condiciones en las que se vienen efectuando la instalación de los distintos equipos, elementos, funciones y sistemas propios de la tecnología 5G, el despliegue de las redes 5G y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas 5G, en aras de alcanzar el objetivo último que persigue dicha norma, cual es, como indica su artículo 1, establecer requisitos de seguridad para la instalación, el despliegue y la explotación de redes de comunicaciones electrónicas y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas e inalámbricas basados en la tecnología de quinta generación (5G).
En la medida en que algunas de estas medidas adicionales de control y verificación, por su afectación al libre ejercicio de la libertad de empresa, no pueden ser establecidas y abordadas mediante el Esquema Nacional de Seguridad de las redes y servicios 5G que el propio Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, tiene previsto que se dicte en su desarrollo, es por lo que proceder llevar a cabo una modificación del mismo.
Mediante la disposición final sexta se incluye un mandato a fin de que, en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor del libro primero, y previa negociación colectiva, se regule el teletrabajo y el puesto de trabajo deslocalizado como modalidades de prestación de servicios a distancia en el ámbito de la Administración de Justicia.
Por último, las disposiciones finales séptima a novena se refieren al título competencial, los mandatos necesarios para el desarrollo normativo y a la entrada en vigor de la norma.
XI
El artículo 86 de la Constitución Española establece que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».
Tal como reiteradamente ha mantenido nuestro Tribunal Constitucional (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4; 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7), el real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta dentro de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requiera una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.
De acuerdo con esa misma doctrina, la justificación del presupuesto habilitante ha de comprender dos aspectos: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos de extraordinaria y urgente necesidad que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno y, por otro lado, la explicación de la necesaria conexión que ha de existir entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella (SSTC 29/1982, 4 de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).
Finalmente, ha de advertirse que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del real decreto-ley, pues, y esto es particularmente pertinente en el supuesto que se analiza, el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un real decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3).
A tal objeto, tanto la presente parte expositiva como el propio expediente de elaboración de la norma y su memoria de análisis de impacto normativo razonan la justificación de estas dos dimensiones en relación con las medidas adoptadas y las concretas y particulares circunstancias que concurren en su adopción mediante el presente instrumento normativo, con una explicación de las razones de extraordinaria y urgente necesidad que justifican la adopción del real decreto-ley. Estas razones, en esencia, se concretan en que la propuesta tiene por objeto la aprobación de diferentes medidas incluidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; de cuya realización depende el desembolso correspondiente al cumplimiento de los hitos que representan.
En ese sentido, el artículo 24 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, relativo a las «Normas sobre pagos, suspensión y resolución de acuerdos relativos a las contribuciones financieras y a los préstamos», establece que, una vez alcanzados los correspondientes hitos y objetivos convenidos que figuran en el plan de recuperación y resiliencia aprobado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, el Estado miembro de que se trate deberá presentar a la Comisión una solicitud, debidamente justificada, de pago de la contribución financiera y, cuando proceda, del préstamo.
Si, como resultado de la evaluación, la Comisión determina que no se han cumplido de forma satisfactoria los hitos y objetivos establecidos en la decisión de ejecución del Consejo contemplada en el artículo 20, apartado 1, se suspenderá el pago de la totalidad o una parte de la contribución financiera y, en su caso, del préstamo.
La suspensión solo se levantará cuando el Estado miembro de que se trate haya tomado las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos establecidos en la decisión de ejecución del Consejo. Además, el transcurso de un plazo de seis meses a partir de la suspensión, si el Estado miembro en cuestión no ha tomado las medidas necesarias, permite a la Comisión reducir proporcionalmente el importe de la contribución financiera e incluso a resolver los acuerdos alcanzados y liberar el importe de la contribución financiera, si en el plazo de dieciocho meses a partir de la fecha de adopción de la decisión de ejecución del Consejo el Estado miembro en cuestión no ha realizado avances tangibles en los hitos y objetivos pertinentes.
Igualmente, la propia Decisión de Ejecución del Consejo de 13 de julio de 2021 relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, incluye en el apartado 4 del artículo 3 la supeditación del desembolso de los tramos a la disponibilidad de fondos y a una decisión de la Comisión, adoptada de conformidad con el artículo 24 del Reglamento (UE) 2021/241, en la que se acredite que España ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes determinados en relación con la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Esta vinculación entre la consecución de los objetivos e hitos comprometidos y el libramiento de los fondos, hasta el punto de suspender el pago de la totalidad o una parte de la contribución financiera y, en su caso, del préstamo, justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la aprobación de estas medidas.
Con estos fines, en el libro primero del presente real decreto-ley se han incluido, de entre todas las medidas previstas en los mencionados proyectos legislativos suspendidos en su tramitación por la disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones generales, única, exclusiva y estrictamente las medidas que, dentro siempre de los límites que la propia Constitución establece para este instrumento normativo, determinan el cumplimiento de hitos en el programa del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia, las que determinan la necesidad de una norma que sustente la realización de actos procesales por medios telemáticos una vez ha desaparecido la emergencia internacional por COVID-19 y las reformas imprescindibles de carácter procesal para garantizar la imprescindible agilización en la tramitación de los procedimientos judiciales.
En este sentido, el número actual de asuntos judicializados, unido al riesgo patente de aumento de los plazos de pendencia coloca a la Administración de Justicia en una situación muy delicada que exige adoptar medidas inmediatas y efectivas, so pena de que aquélla se vea abocada a un incremento en la duración media de los asuntos e incluso un colapso de la actividad de los Tribunales, con grave afectación a los intereses de la sociedad española cuya tutela se confía a dichos órganos jurisdiccionales.
La extraordinaria y urgente necesidad de las medidas legislativas incluidas en el libro segundo de este real decreto-ley se debe igualmente al decaimiento del proyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado con la convocatoria de elecciones con fecha 29 de mayo de 2023, con la consecuencia de la imposibilidad de llevar a término la aprobación definitiva de la Ley de Función Pública de la Administración del Estado en los tiempos comprometidos en el hito 148 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Tras la aprobación de la adenda al Plan de Recuperación, se acuerda con la Comisión Europea un marco temporal hasta el 31 de diciembre de 2023 para llevar a cabo medidas regulatorias con las que llevar a cabo la implementación de los elementos incluidos en el hito.
Parte de esos elementos gozan de reserva de ley, además de la conveniencia de que sea una norma de tal rango la que los imbrique y presente de manera cohesionada, dado que los distintos elementos de la reforma comprometida no se entienden como elementos estancos y aislados, sino como un conjunto de medidas sobre las que pivotar una ambiciosa reforma del empleo público.
Esta circunstancia, en el marco del contexto actual, hace que sea inviable acudir a cualquier instrumento legal, sea la tramitación de ley ordinaria o su tramitación de urgencia, debiendo necesariamente acudir a la herramienta excepcional del real decreto-ley para poder acometer las reformas comprometidas con la Comisión Europea en tiempo y forma.
Las mismas consideraciones son aplicables al libro tercero. La reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, es imprescindible para dar cumplimiento al hito 147 del Plan, y su consecución exige acudir al instrumento del real decreto-ley.
En relación con la modificación de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, operada por el libro cuarto, responde a las mismas premisas, puesto que es imprescindible para dar cumplimiento al hito 352 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Por otro lado, es imperativo, urgente y necesario, que el tejido social cultural, educativo, investigador, siga trabajando en las actividades de interés general en las que trabaja. A menudo las entidades sin ánimo de lucro que trabajan en actividades de interés general cubren parcelas de nuestro estado del bienestar que las administraciones públicas no alcanzan a cubrir, o que solo pueden llegar a cubrir a costes muy superiores. Por ello, urge complementar el gasto público destinado a estas actividades con el incentivo fiscal al mecenazgo hacia estas actividades, dentro del marco de medidas que, de forma extraordinaria y urgente, se vienen aprobando en adaptación a la evolución económica y social, impactada aún por las consecuencias en España de la guerra en Ucrania.
Por lo que se refiere a la parte final, o bien se trata de disposiciones complementarias o modificativas, imprescindibles para hacer efectivas las medidas contenidas en el articulado, o bien participan igualmente de las mismas notas de urgencia inherentes al real decreto-ley. Así, por lo que se refiere a la modificación del Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, debe acometerse de inmediato, ya que estas facultades adicionales de control y verificación son esenciales para que el Gobierno y el Ministerio de Transformación Digital puedan llevar a cabo una política de gestión integral de la seguridad e integridad de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas 5G. Una vez que los operadores 5G, en aplicación de lo establecido en el Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, han aportado a dicho Departamento una muy abundante información y documentación sobre los análisis de riesgos de sus propias redes y servicios 5G, sus planes de técnicas de mitigación de dichos riesgos y amenazas y sus estrategias de diversificación de la cadena de suministro y sus actualizaciones, y que toda esta documentación ha podido ser adecuadamente valorada y analizada por los servicios del Ministerio de Transformación Digital, se va a proceder con urgencia a desarrollar este régimen jurídico establecido en el Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo. Dicho desarrollo se realizará a través de la aprobación Esquema Nacional de Seguridad de las redes y servicios 5G y de actos de ejecución de dicha norma, de manera que para lograr un régimen coordinado y coherente que posibilite el diseño y ejecución de una política de gestión integral de la seguridad e integridad de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas 5G, resulta imprescindible que se establezcan medidas adicionales de control y verificación en las condiciones y requisitos de la instalación de equipos, elementos, funciones y sistemas propios de la tecnología 5G, del despliegue de las redes 5G y de la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas 5G que, unidas a las facultades, potestades y medidas ya establecidas en el Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, posibiliten llevar a cabo un control coordinado y una gestión integral de las condiciones de seguridad en las que instalar redes y prestar servicios de comunicaciones electrónicas 5G.
Además, conviene recordar la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en relación con la urgente y extraordinaria aprobación por real decreto-ley de diversas medidas para cumplir con la transposición en plazo de directivas de la Unión (cfr. SSTC 329/2005, de 15 de diciembre, y 1/2012, de 13 de enero).
En síntesis, el Tribunal Constitucional ha venido exigiendo, manteniendo un criterio restrictivo en relación con la utilización del decreto-ley que la utilización de este instrumento normativo no puede basarse en la mera razón de la existencia de un plazo cumplido, sino que junto a dicha circunstancia temporal es necesaria la concurrencia de otro tipo de factores de índole material que justifiquen una regulación normativa inmediata por el Gobierno, en particular en su STC 1/2012, de 13 de enero.
En aplicación análoga de la doctrina expuesta del Tribunal Constitucional a la regulación contenida en el presente Real decreto ley, cabe apreciar, en primer lugar, que no ofrece dudas la concurrencia en este caso del elemento temporal, pues se trata de cumplir con la obligación de aprobar una medida comprometida con la Comisión Europea en el Plan de Recuperación a fin de percibir el pago de los desembolsos correspondientes.
En segundo lugar, en cuanto al elemento material, queda acreditada la importancia objetiva de la regulación que se dispone, no solo intrínsecamente, sino por su vinculación a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y a la recepción de los fondos correspondientes del Mecanismo Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea.
Prueba de ello son las exigencias contenidas en los considerandos 51 y 52 del Reglamento (UE) 2021/241 al disponer el primero de ellos que «Por razones de eficiencia y simplificación de la gestión financiera del Mecanismo, la ayuda financiera de la Unión a los planes de recuperación y resiliencia debe adoptar la forma de una financiación basada en el logro de resultados medidos por referencia a los hitos y objetivos indicados en los planes de recuperación y resiliencia aprobados. A tal fin, la ayuda adicional en forma de préstamo debe vincularse a hitos y objetivos adicionales respecto de los correspondientes a la ayuda financiera (es decir, la ayuda financiera no reembolsable)» para añadir en el 52 que «La liberación de los fondos en el marco del Mecanismo depende del cumplimiento satisfactorio por parte de los Estados miembros de los hitos y objetivos pertinentes que figuren en los planes de recuperación y resiliencia cuya evaluación debe haber recibido la aprobación del Consejo».
A mayor abundamiento, el propio Reglamento dispone que la Comisión debe presentar un informe anual al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Mecanismo, informe que debe incluir información sobre los avances realizados por los Estados miembros en el marco de los planes de recuperación y resiliencia aprobados.
En definitiva, la íntima vinculación entre la consecución de los hitos y objetivos previstos en el Plan de Recuperación y la obtención de la ayuda financiera de la Unión al Plan mediante su financiación (o en su caso, préstamo), y el hecho de que la liberación de los fondos dependa del cumplimiento satisfactorio por España de los objetivos comprometidos en el Plan, justifican la adopción de las medidas contempladas en el real decreto-ley para obtener dicha ayuda financiera.
Por otro lado, todas estas medidas, singularmente las de digitalización del servicio público de Justicia, así como las procesales y en materia de función pública y tributarias, no inciden en el contenido de los derechos y libertades del título I de la Constitución Española, en el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, régimen de las Comunidades Autónomas o Derecho electoral general. Las medidas procesales no «afectan» a aquellos derechos, ni se refieren a los elementos estructurales o esenciales del proceso judicial, ni regulan un elemento esencial del poder judicial como institución básica del Estado. Además, en dicha regulación procesal no se altera ni se afecta a la competencia de los órganos judiciales, ni, en definitiva, supone una regulación general del derecho a la tutela judicial efectiva.
Por lo que se refiere a las medidas de carácter tributario, el Tribunal Constitucional [SSTC 35/2017, de 1 de marzo (F.J. 5.º) 100/2012, de 8 de mayo (F.J. 9) 111/1983] sostiene que el sometimiento de la materia tributaria al principio de reserva de ley (artículos 31.3 y 133.1 y 3 CE) tiene carácter relativo y no absoluto, por lo que el ámbito de regulación del decreto-ley puede penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no afecte a las materias excluidas, que implica en definitiva la imposibilidad mediante dicho instrumento de alteración del régimen general o de los elementos esenciales de los tributos, si inciden sensiblemente en la determinación de la carga tributaria o son susceptibles de afectar así al deber general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo.
El libro cuarto contempla modificaciones concretas y puntuales que no suponen afectación al deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos previsto el artículo 31.1 de la Constitución. Así, como indica la STC 73/2017, de 8 de junio, (FJ 2), «A lo que este Tribunal debe atender al interpretar el límite material del artículo 86.1 CE, es ''al examen de si ha existido 'afectación' por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I de la Constitución''»; lo que exigirá «tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, FJ 9, y 35/2017, FJ 5, entre otras). En este sentido, dentro del título I de la Constitución se inserta el artículo 31.1, del que se deriva el deber de «todos» de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos; lo que supone que uno de los deberes cuya afectación está vedada al decreto-ley es el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El decreto-ley «no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo»; vulnera el artículo 86.1 CE, en consecuencia, «cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario» (SSTC 182/1997, FJ 7; 100/2012, FJ 9; 139/2016, FJ 6, y 35/2017, FJ 5, por todas). De conformidad con lo indicado, es preciso tener en cuenta, en cada caso, «en qué tributo concreto incide el decreto-ley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 7; 189/2005, FJ 7, y 83/2014, FJ 5).
XII
En la elaboración y tramitación de esta norma se han observado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, exigidos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
La iniciativa normativa recogida en el libro primero es necesaria para asegurar un marco jurídico que no obstaculice el desarrollo de la transformación digital de la Justicia, pero que al mismo tiempo dote este desarrollo de las necesarias garantías. La eficacia de la norma deriva de constituir el instrumento idóneo, y el único posible, para asegurar el objetivo de conseguir una plena transformación digital de la Administración de Justicia.
A su vez, gran parte del contenido del libro segundo se corresponde con el contenido del proyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado, que a su vez se derivaba de la regulación sobre el régimen de función pública que requiere el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público pendiente aún de desarrollo en lo que a la Administración del Estado se refiere, configurándose como un instrumento indispensable en la conformación de un sistema de función pública coherente y completo.
Igualmente, se ha de recordar que el libro tercero busca dar respuesta al Componente 11.R1 («Reforma para la modernización y digitalización de las Administraciones Públicas») del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Hito 147). Contiene únicamente, a estos efectos, la regulación imprescindible para dar respuesta a los compromisos europeos del Reino de España, así como a las necesidades de la ciudadanía en los términos antes expresados. En tal sentido se arbitran un conjunto de instrumentos de distinto tipo y que operan a distinto nivel, tendentes a hacer efectiva una adecuada prestación de los servicios públicos locales en los términos y con el alcance que en cada caso fijen las normas de desarrollo.
Del mismo modo, el libro cuarto contiene únicamente la regulación imprescindible para dar respuesta a los compromisos del Reino de España relativos al hito número 352 «Entrada en vigor del Estatuto del Artista, fomento del mecenazgo y régimen de incentivos fiscales», contemplando para ello una serie de medidas que procuren la mejora de la regulación del mecenazgo y del régimen de incentivos fiscales, conformando un marco jurídico, fiscal y laboral adecuado para el sector de la cultura, mejorando la protección social de los distintos agentes del sector y aumentando la participación de las inversiones privadas.
En cuanto al principio de proporcionalidad, se introduce la regulación imprescindible para la consecución, por un lado, de los objetivos perseguidos de transformación digital del servicio público de Justicia, y, por otro, de las transformaciones que requiere el sistema de función pública para adecuarse a las demandas actuales. Igualmente, con ella se persigue lograr una mejor gestión de los servicios públicos municipales mediante la digitalización de los mismos facilitando su accesibilidad por los vecinos y empresas, así como la mejora de la regulación del régimen del mecenazgo y sus incentivos fiscales.
Por lo que respecta al principio de seguridad jurídica, se introduce un sistema coherente, integrado en el marco normativo de la Unión Europea y adecuadamente imbricado con las normas procesales, de función pública, de régimen local y de regulación del mecenazgo, generándose así un marco normativo integrado y claro.
En aplicación del principio de transparencia, esta norma ha sido sometida, respecto a buena parte de su contenido, y con carácter previo a su remisión al Congreso de los Diputados como proyectos de ley, al trámite de consulta pública previa y al de audiencia pública, recogiendo numerosas aportaciones recibidas en ambos. Además, se expone claramente la motivación de la norma, a fin de que su alcance pueda ser comprendido por la ciudadanía fácilmente y en toda su extensión. Entre ellas destaca la obligación en todos los municipios de crear y mantener un Portal Web de participación ciudadana que opere como plataforma tecnológica de comunicación entre los vecinos y la Administración local.
En todo caso, debe recordarse que los trámites de consulta pública previa y de audiencia pública están exceptuados en este tipo de instrumentos normativos, con arreglo al artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Por último, el real decreto-ley cumple con el principio de eficiencia, en tanto que no impone carga administrativa que no se encuentre justificada y resulte la mínima y, en todo caso, proporcionada, en atención a la particular situación existente y la necesidad de garantizar el principio de eficacia en la aplicación de las medidas adoptadas.
En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes; de la Ministra de Hacienda y Función Pública, y del Ministro de Política Territorial y Memoria Democrática, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 19 de diciembre de 2023,
DISPONGO:
Historial de versiones
Este artículo no ha sufrido modificaciones desde su publicación.
Tus anotaciones
Proeli/es/rdl/2023/12/19/6#preambulo-pr