Art. [preambulo]
En vigor desde 17 mar 2022
I. Antecedentes
El año hidrológico 2020/2021 finalizó el 30 de septiembre de 2021 con una precipitación un 5 por ciento inferior respecto al valor normal. Desde el inicio del último año hidrológico, el 1 de octubre de 2021, el valor medio nacional de las precipitaciones acumuladas ha sido de 223,6 mm, un 38,2 por ciento inferior al valor normal. A fecha 8 de marzo de 2022, la reserva hidráulica peninsular se situaba en un 40,5 por ciento, notablemente inferior a la media de los últimos 5 años (52,5 por ciento) y a la de los últimos 10 años (60,8 por ciento).
Aunque en general están descendiendo los valores de los indicadores de escasez, los problemas respecto de la escasez coyuntural se centran principalmente en las demarcaciones del Guadalquivir y del Guadiana, donde las reservas son inferiores en 33,2 y 35,1 puntos porcentuales respectivamente respecto a la media de los últimos 10 años. En el caso del Guadiana está al 30,4 por ciento y el Guadalquivir al 28,4 por ciento. En el caso del Guadalquivir en los 4 primeros meses del año hidrológico se han recogido en los embalses de la cuenca 180 L/m², mientras que la media de ese periodo en los últimos 25 años era de 309 L/m².
Desde el punto de vista de los indicadores y escenarios de escasez correspondientes a marzo de 2022, 7 UTE continúan en emergencia (Hoya de Guadix, Regulación General, Dañador, Sierra Boyera, Rumblar, Guadalmellato y Bembézar-Retortillo), y otras 11 permanecen en alerta. Las 5 restantes están en normalidad (2) o prealerta (3).
En la cuenca del Guadiana la situación también es problemática, en especial en su cuenca alta, y se va extendiendo también a la zona occidental. Así, mantienen el escenario de Emergencia las UTE de Mancha Occidental, Jabalón-Azuer, Gasset-Torre de Abraham, El Vicario (todas ellas en la cuenca alta), y Tentudía. Otras 4 UTE están en escenario de Alerta. Las restantes UTE de la demarcación están en Prealerta (5) o Normalidad (7).
Dada la situación y que las previsiones no prevén cambios de tendencia notables en los próximos meses, se hace necesario el desarrollo de medidas que ayuden a paliar los graves e imprevisibles daños producidos por la sequía.
Es previsible que la situación descrita afecte a los cultivos tanto de secano como de regadío y a la ganadería de las zonas referidas en las demarcaciones hidrográficas citadas, bien por insuficiencia del agua embalsada para atender la demanda de riego, bien por la reducción de precipitaciones que ha afectado a las reservas en los acuíferos que proporcionan el agua de riego y a la propia aportación directa a los cultivos.
En relación con las concretas medidas ante la sequía en las cuencas hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana, las reservas de agua en la demarcación hidrográfica del Guadalquivir, como consecuencia de la falta de precipitaciones continuada, se encuentran en los niveles más bajos registrados desde hace más de 25 años, concretamente desde el año 1995, fecha en la que estaba llegando a su fin la sequía más grave sufrida en esta cuenca durante el último siglo. Esta escasez de reservas hídricas provoca que existan acusados problemas para el suministro de agua tanto para determinados abastecimientos a las poblaciones como para las explotaciones agrícolas de la demarcación.
Desde el año hidrológico 2012/2013 hasta la actualidad, vienen padeciendo una situación de precipitaciones inferiores a la media. En esta sucesión de años secos, únicamente el año hidrológico 2017/2018, superó ligeramente la aportación media.
La capacidad de regulación hiperanual de los embalses de estas cuencas permite atender las demandas durante los años secos con los recursos almacenados en los años húmedos. Sin embargo, debido a la sucesión de varios años con déficit acusados de aportaciones este balance se ha descompensado, obligando en la cuenca del Guadalquivir a imponer restricciones sobre el regadío en las últimas tres campañas de riego; no obstante, a pesar de estas restricciones a la demanda, las reservas disponibles se han reducido en casi 2.000 hm 3 , cifra que representa casi el 50 % de las disponibles a principios del año hidrológico 2018/2019, y en la del Guadiana a imponer restricciones sobre el regadío en las últimas 2 campañas de riego en la zona oriental de la cuenca.
Especialmente desfavorable respecto a las reservas almacenadas es la situación en el Sistema de Regulación General de la cuenca del Guadalquivir, al que están adscritos 19 embalses que suponen el 70 % de la capacidad total de embalse de la cuenca, y más del 80 % de la superficie que se riega con aguas reguladas, unas 350.000 ha. En este sistema las reservas suponen únicamente el 24 % de su capacidad total, lo que representa un volumen de agua similar al necesario para atender las demandas de una campaña de riego en situación de normalidad. El déficit de reservas en estas fechas respecto a la media es de treinta y tres puntos porcentuales, hecho que pone de manifiesto que la situación es extremadamente delicada. Concretamente, la probabilidad de que sea necesario imponer restricciones superiores al 50 % de la demanda de riego en la próxima campaña 2022 está próxima al 80 %, usando la serie de aportaciones del vigente Plan de Sequía.
En cuanto al abastecimiento, cabe destacar que durante el pasado año hidrológico y el actual, en aquellos sistemas que se encuentran en una situación más crítica, se han registrado problemas de calidad del agua debido a la escasez de las reservas, y se han impuesto reducciones de las dotaciones como medida de ahorro por la situación en la que se encuentran y la falta de fuentes alternativas de suministro.
El diagnóstico del informe de marzo de 2022 del Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir es el siguiente: La situación general de la cuenca es de alerta, aunque con un valor del indicador de escasez de 0,192 que lo sitúa ya cerca del umbral de la emergencia, 0,150, dato significativo teniendo en cuenta que el indicador oscila en un rango entre 0 y 1.
De acuerdo con los indicadores del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la cuenca hidrográfica del Guadalquivir, aprobado por la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, por la que se aprueba la revisión de los planes especiales de sequía correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar; a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y al ámbito de competencias del Estado de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental, las diferentes Unidades Territoriales de Escasez (UTE) se encuentran en la siguiente situación:
En situación de normalidad se encuentran: 0201 Rivera de Huelva y 0202 Rivera de Huesna. En situación de prealerta se encuentran: 0301 Abastecimiento de Córdoba, 0703 Aguascebas y 0706 Montoro-Puertollano. Se encuentran en situación de alerta: 0101 Guadiamar, 0102 Madre de las Marismas, 0401 Abastecimiento de Jaén, 0601 Bermejales, 0602 Vega Alta y Media de Granada, 0603 Vega Baja de Granada, 0704 Fresneda, 0705 Martín Gonzalo, 0708 Viar, 0710 Guadalentín y 0711 Guardal. Por último, se encuentran en situación de emergencia: 0501 Hoya de Guadix, 0702 Dañador, 0707 Sierra Boyera, 0709 Rumblar, 0712 Guadalmellato, 0801 Bembezar-Retortillo y 0701 Regulación General.
Además, dentro de la UTE 0602 Vega Alta y Media de Granada debe distinguirse entre las subunidades Quéntar-Canales, en situación de alerta y Cubillas-Colomera en situación de emergencia.
Debe destacarse el peso y la importancia de la UTE 0701 Regulación General, que soporta el 83 % de la superficie regada con aguas reguladas de la cuenca, y se encuentra en situación de emergencia por tercer mes consecutivo, lo que ha determinado la declaración de situación excepcional por sequía extraordinaria el pasado 2 de noviembre de 2021, según prevé el Plan Especial de Sequía en sus capítulos 6 y 9.
Por su parte, en el caso de la zona oriental de la demarcación hidrográfica del Guadiana, la situación de emergencia de las Unidades Territoriales de Escasez UTE 05: Gasset-Torre de Abraham y UTE 06: Vicario sufrida durante las campañas 2020 y 2021 ha motivado significativas restricciones al riego de una superficie aproximada de 11.330 ha. La situación actual de emergencia en dichas UTE hace previsible que para la campaña de 2022 se produzcan restricciones más severas que en campañas anteriores.
En el caso de la zona occidental de la demarcación hidrográfica del Guadiana, la situación para la campaña 2022 es especialmente desfavorable ya que la situación de alerta de las Unidades Territoriales de Escasez UTE 09: Sistema General y UTE 13: Alange-Barros, no permite realizar una campaña con normalidad debiendo realizar restricciones de riego superiores al 50 % en una superficie aproximada de 171.000 ha.
Debe destacarse el peso y la importancia de la UTE 09: Sistema General y de la UTE 13: Alange-Barros, que soportan el 92 % de la superficie regada con aguas reguladas de la cuenca, y se encuentra en situación de alerta por sexto mes consecutivo la primera de ellas y por vigésimo mes consecutivo la segunda. Por otro lado, la UTE 05: Gasset-Torre de Abraham y la UTE 06: Vicario soportan el 6 % de la superficie regada con aguas reguladas de la cuenca, se encuentran en situación de emergencia por décimo octavo mes consecutivo en la UTE 05: Gasset-Torre de Abraham y por trigésimo tercer mes en la UTE 04 Jabalón. Así mismo, la UTE 04 Jabalón-Azuer se encuentra en situación de emergencia desde hace dieciocho meses y la UTE 19 Tentudía se encuentra en situación de emergencia desde hace seis meses y estuvo previamente otros cuatro meses.
Todo ello ha determinado la declaración de situación excepcional por sequía extraordinaria el pasado 09 de marzo de 2022, según prevé el Plan Especial de Sequía vigente.
El diagnóstico del informe de marzo de 2022 del Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana es el siguiente: La situación general de la cuenca es de ALERTA, con un indicador general de escasez en la cuenca de 0,296.
De acuerdo con los indicadores del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la cuenca hidrográfica del Guadiana, aprobado por la Orden TEC/1399/2018, las diferentes Unidades Territoriales de Escasez (UTE) se encuentran en la siguiente situación:
En situación de NORMALIDAD se encuentra las UTEs: 02 Peñarroya, 10 La Colada, 15 Nogales-Jaime Ozores, 17 Piedra Aguda, 18 Táliga-Alcarrache y 20 Valuengo-Nogales. En situación de PREALERTA se encuentran: 08 Tirteafuera, 11 Alto Zújar, 12 Molinos-Zafra-Llerena, 14 Aljucén-Lácara-Alcazaba, 16 Villar del Rey y 21 Chanza-Andévalo. Se encuentran en situación de ALERTA: 03 Gigüela-Záncar, 07 Guadiana-Los Montes, 09 Sistema General y 13 Alange-Barros. Por último, se encuentran en situación de EMERGENCIA: 01 Mancha Occidental, 04 Jabalón-Azuer, 05 Gasset-Torre de Abraham, 06 Vicario y 19 Tentudía.
La declaración de sequía en las demarcaciones hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana se realiza en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 10/2001 de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, teniendo en consideración el estado de los sistemas de explotación de la demarcación, según el Sistema Global de Indicadores Hidrológicos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que integra los indicadores de estados definidos en la cuenca del Guadalquivir por el Plan Especial de Sequía.
La sequía descrita, entendida como escasez de precipitaciones durante un periodo de tiempo prolongado que compromete la viabilidad de los cultivos, es un fenómeno que viene padeciendo España de forma recurrente. Así, se han producido episodios de sequía en tiempos recientes durante los años 2005, 2011 y 2017, que han precisado la adopción de medidas paliativas complementarias al seguro agrario para compensar las rentas de los agricultores y ganaderos afectados.
Pero las extremadas condiciones climáticas que viene padeciendo este año el sector agrario se han unido al incremento de los costes de producción y a la situación en Ucrania, generando una situación extraordinariamente grave, que amenaza la viabilidad económica de muchas explotaciones y su propia pervivencia como unidades productivas, lo que afecta seriamente a la economía de las comarcas agrarias y al desenvolvimiento de otros sectores de actividad económica relacionados con la agricultura, así como a la producción de alimentos.
En efecto, a esta circunstancia adversa se ha sumado, ahora, el fuerte incremento de precio de los insumos derivado de la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial, circunstancia que condiciona de modo importante la rentabilidad de las explotaciones agrarias, no siendo en absoluto baladí la necesidad de garantizar su viabilidad para garantizar la producción de alimentos.
Desde el año 2021, el fuerte incremento de los precios de algunos insumos, agudizado por la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial, ha condicionado la rentabilidad del sector agrario. La subida de los precios de la energía eléctrica, el gasóleo, los fertilizantes, los plásticos o los piensos están repercutiendo negativamente en la rentabilidad de las explotaciones y empresas del sector, suponiendo un riesgo para su continuidad.
El sector agrario es vulnerable por sus propias características, pues se trata de un sector muy atomizado, estacionario y con una elevada rigidez de la demanda, por la propia naturaleza perecedera de la producción, que de manera paulatina ha tendido hacia un desequilibrio estructural del mercado, alcanzando en la actualidad cotas sin precedentes, con la consiguiente pérdida de tejido productivo y de empleo en el campo.
Este marco estructural se ve agravado y acelerado por la situación coyuntural actual, cuyo carácter repentino y grave obliga a los poderes públicos a adoptar medidas inmediatas para paliarlo, en tanto en cuanto se está hablando de productores de alimentos.
De hecho, en el Consejo de Agricultura y Pesca de la UE, celebrado el 15 de noviembre de 2021 a solicitud de la delegación española, se incluyó en el orden del día un punto sobre el aumento de los costes de los fertilizantes y de las materias primas para la alimentación animal y su impacto en el sector agrícola. El documento presentado contó con el apoyo de un total de 19 Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Malta, República Checa, Rumanía, Polonia y Portugal), incluyendo España.
En la ganadería española esta situación ha conducido a un incremento notable del precio de los piensos; esto se traduce en unos sobrecostes de los sectores ganaderos. Por otro lado, en herbáceos el coste de los principales insumos afectados ha supuesto en estas partidas un importante incremento de coste energético, lo que se suma a que el sector agrario está viendo cómo la evolución de factores geopolíticos de diversa índole elevan la cotización del gas natural, y hasta el 94 por ciento del coste del amoniaco, principal materia prima utilizada en la elaboración de fertilizantes nitrogenados, se debe al coste del gas.
A mayor abundamiento, la actual situación internacional tiene también un importante impacto en las explotaciones españolas. Ucrania es uno de los principales exportadores de trigo, maíz, girasol, harina y aceite de girasol, por lo que la paralización de sus ventas al exterior ha impactado en las cotizaciones internacionales de materias primas destinadas a la alimentación animal. España importa de Ucrania anualmente una media de 2,7 millones de toneladas de maíz, el 22 por ciento de las importaciones españoles y es el segundo proveedor después de Brasil. También importa 233.000 de toneladas de torta de girasol, que suponen el 68 por ciento de las importaciones que España realiza de este producto, así como aproximadamente 500.000 de toneladas de aceite de girasol. De esta forma, la paralización total de estas importaciones, unido al incremento del precio de estas materias primas, puede provocar situaciones de gran tensión en los abastecimientos a corto plazo, al verse interrumpidos completamente los flujos de suministro, y además introduce un nuevo elemento de inestabilidad y alza de precios que pone en riesgo la viabilidad del sector si no se adoptan medidas inmediatas para aliviar los efectos gravosos de tal coyuntura.
Asimismo, la incidencia de la invasión de Ucrania por Rusia va a tener un impacto directo a corto plazo en el incremento de precios de la alimentación de los animales, en el precio de los abonos y fertilizantes y en el de la energía, vinculados a las subidas de los cereales, del gas, del petróleo y de la electricidad, que contribuirá a un agravamiento de la situación actual por las restricciones o vetos que afectan a las relaciones comerciales con Rusia y por las dificultades de comercio con Ucrania.
La inestabilidad del último mes, unida al incremento sostenido de los costes de producción y a la previsión de malas cosechas por sequía, ya ha provocado que el precio del trigo haya tenido subidas exponenciales tanto en la Bolsa de París como en la Chicago Mercantil Exchange (CME), una de las principales bolsas de negociación de derivados sobre materias primas.
Dado el peso de Ucrania en el comercio internacional, cualquier desestabilización de la producción agrícola ucraniana, o la interrupción de los flujos logísticos, así como el probable aumento del coste de los fletes y los seguros, puede repercutir en los mercados mundiales y, por tanto, en los precios de las materias primas acercándolos a los precios de la campaña 2007/2008, famosa por la importante perturbación acaecida en el mercado de materias primas.
Por otro lado, Rusia es el mayor proveedor de combustible de la UE (el 18 por ciento de las importaciones de la UE proceden de Rusia). Más de un cuarto de nuestras importaciones de petróleo crudo y más de un tercio de las de gas natural son de origen ruso; en cambio, la Unión Europea tiene un equivalente de cuota de mercado energético del 25 por ciento de la cuota de Rusia. Del mismo modo, las exportaciones rusas de fertilizantes a la UE suponen 3.000 millones de euros, es decir, alrededor del 30 por ciento de las importaciones de fertilizantes de la UE.
El conflicto va a repercutir muy notablemente en los mercados del gas y de los fertilizantes, que desde hace varios meses han experimentado un fuerte aumento de los precios y han alcanzado niveles históricamente altos (+ 288 por ciento para el gas natural en términos interanuales, + 142 por ciento para los precios de los fertilizantes en términos interanuales), lo que sugiere un aumento duradero de los costes de los insumos para la agricultura europea.
En este contexto de aumento de los costes de producción, a partir de un nivel ya excepcionalmente alto, requiere prestar especial atención a corto plazo a los sectores ganaderos que se enfrentan a un aumento de los precios de los piensos. Habrá que prestar también especial atención a las condiciones de exportación de los insumos agrícolas destinados a Ucrania, incluidas las semillas, ya que Ucrania depende de las importaciones de insumos. Esta es una condición esencial para que el potencial de producción del país no se vea amenazado por el conflicto actual, para garantizar un suministro adecuado de alimentos para la población ucraniana. La capacidad de siembra en Ucrania para la campaña de producción 2022/2023 también será crucial en este sentido.
De acuerdo con la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones, por la que se aprobó el Plan de contingencia para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria en tiempos de crisis (COM/2021/689 final) de 12 de noviembre de 2021, garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria es un objetivo establecido en el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y su consecución no debe darse por sentada. La crisis de la COVID-19 fue una llamada de atención para quienes consideraban impensable que en los comercios de la UE se llegaran a vivir problemas de suministro de determinados alimentos y la creciente incertidumbre y la volatilidad de los precios y del suministro podrían afectar a la capacidad de producción española.
Estos hechos, que afectan muy negativamente a la rentabilidad de las explotaciones agrarias, obligan a actuar de forma inmediata adoptando una serie de medidas de apoyo para aliviar tan perniciosos efectos sobre la producción de alimentos del sector agrario.
De lo que se trata, pues, es de garantizar la viabilidad de las explotaciones agrarias y con ello hacer frente a posibles problemas de abastecimiento por abandono de la actividad agraria que podrían tener lugar si el conflicto se prolonga, por lo que resulta inaplazable la adopción de un plan de contingencia, con el fin de ofrecer al sector productor los apoyos necesarios para hacer frente a la actual coyuntura.
En el mismo sentido, la viabilidad de las explotaciones agrarias se ve comprometida como consecuencia del alto coste energético que soportan aquellas que dependen de recursos hídricos no convencionales, entre los que ocupan un lugar muy destacado las aguas desaladas. Lo mismo sucede respecto de las que dependen de infraestructuras de transporte de aguas con instalaciones que bombean el agua a cotas elevadas. En este momento crítico para las explotaciones de carácter agrícola, deben minimizarse también los impactos derivados de los costes energéticos actuales y de la escasez de recursos hídricos consecuencia de situaciones de sequía. Es necesario que no se pierda una parte importante de la producción del regadío del sureste español, por lo que se contempla una medida que permite reducir la carga económica que los usuarios de riego soportan al venir obligados a participar de los costes del agua desalada que producen las instalaciones de desalación de aguas marinas (IDAM) o de los costes de las infraestructuras de transporte con instalaciones de bombeo que elevan las aguas desde cotas próximas al nivel del mar, hasta los lugares de destino en cotas del terreno mucho más elevadas. Se pretende con esta medida establecer un coste sostenible y asumible por los usuarios del regadío.
Cabe recordar que el artículo 130.1 de la Constitución recoge que «los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles». El sector agrario, por su propia dispersión, sistema organizativo y de formación de precios, tiene unas especiales características que deben ser tenidas en cuenta como sector esencial, proveedor de alimentos y con fuerte impacto en la vertebración territorial española y la fijación de población, amén de peculiaridades derivadas de la inelasticidad que presenta tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda.
En efecto, el artículo 130 es una manifestación más del Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 1.1) y es reflejo de una de las funciones básicas de éste, la función promocional (artículo 9.2) para equiparar el nivel de vida de todos los españoles, sin olvidar el principio de solidaridad que proclama el artículo 2, conforme al cual el Estado velará por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.
II. Contenido
En atención a las circunstancias concurrentes, el presente real decreto-ley recoge, pues, un conjunto articulado de medidas en diversos aspectos.
En primer lugar, la norma incluye disposiciones en apoyo del sector primario, gravemente afectado por la sequía y las tensiones de los mercados internacionales.
Si bien es cierto que el Plan de seguros agrarios, subvencionado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, representa la herramienta de referencia obligada en la lucha contra las adversidades climáticas, contempla sólo la sequía meteorológica y no la hidrológica, por lo que la inusitada situación actual aconseja la adopción de medidas, a título excepcional, que complementen la acción de los seguros agrarios en orden a minorar las consecuencias en la economía de las explotaciones agrarias afectadas.
En ese mismo sentido, esta norma prevé la mejora en la dotación del Plan de Seguros Agrarios Combinados como primer mecanismo de respuesta ante la grave situación.
Pero además, y como novedad con respecto de normas precedentes, se dispone la creación de una línea de financiación que prevé la concesión de créditos bonificados, no reembolsables, y ciertas actuaciones en relación con la Política Agrícola Común (PAC).
En segundo lugar, se incorporan medidas en materia de Seguridad Social.
Así, las empresas incluidas en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios establecido en el Régimen General de la Seguridad Social y los trabajadores incluidos en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios establecido en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, siempre que se encuentren al corriente en sus obligaciones con la Seguridad Social y no tuvieran otro aplazamiento en vigor, podrán solicitar, directamente o a través de sus autorizados para actuar a través del Sistema de remisión electrónica de datos en el ámbito de la Seguridad Social (Sistema RED), un aplazamiento en el pago de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta cuyo devengo tenga lugar entre los meses de marzo a mayo de 2022, para las empresas incluidas en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios y entre los meses de abril a junio de 2022, para los trabajadores incluidos en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios.
De igual forma, se reduce el número de jornadas de 35 a 20 para que las personas trabajadoras agrarios eventuales, en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura, puedan acogerse al subsidio de desempleo y la renta agraria, dada la afección de esta situación a sus posibilidades de empleo.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la inminente entrada en vigor de la nueva regulación de los contratos de trabajo de duración determinada, en la que se pone coto a la utilización abusiva de esta figura, se fomenta la estabilidad en el empleo y que ofrece a la persona trabajadora una mayor garantía de sus derechos, puede tener impacto en los trabajadores que prestan servicio con carácter eventual en el Sistema Especial Agrario en Andalucía y Extremadura.
En la medida en que estos trabajadores, que habitualmente prestan servicios con contratos de duración determinada sean contratados con la modalidad de trabajadores fijos discontinuos, podrían ver dificultado su acceso al subsidio para trabajadores eventuales agrarios residentes en Andalucía y Extremadura, regulado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, por el que se regula el subsidio por desempleo en favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social y a la renta agraria regulada en el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril, por el que se regula la renta agraria para los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social residentes en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura, así como, en el caso de la renta agraria, ver afectada la duración y cuantía de su derecho.
Por ese motivo, se hace necesario modificar el artículo 2 del Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, para la mejora del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios, a fin de proceder a una equiparación plena entre la contratación como fijo discontinuo y la contratación eventual, a los efectos de acceso y determinación del derecho al subsidio para trabajadores eventuales agrarios y a la renta agraria. En el mismo sentido se elimina el último inciso de la letra b) de dicho artículo, a fin de equiparar el tratamiento a efectos de rentas de los ingresos derivados del trabajo eventual y del trabajo fijo discontinuo.
La disposición transitoria primera, por lo demás, tiene como objetivo establecer un régimen transitorio que permita garantizar la continuidad, el cumplimiento y la íntegra ejecución de los itinerarios de inclusión social a través de proyectos piloto financiados por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, ya aprobados o en fase de ejecución, dirigidos contribuir a la promoción de la igualdad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza en sus distintas formas de colectivos vulnerables, que de otra manera se verían comprometidos.
En otro orden de cosas, se introducen en el presente real decreto-ley sendas disposiciones adicionales, una de acceso a los datos de los expedientes de regulación temporal de empleo por la Tesorería General de la Seguridad Social, el Servicio Público de Empleo Estatal y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y otra sobre la constitución del Fondo RED; así como tres disposiciones transitorias relativas al procedimiento aplicable al Mecanismo RED de Flexibilidad y Estabilización del Empleo, la protección social de las personas trabajadoras y la cobertura transitoria de las necesidades de financiación del Mecanismo RED.
En tercer lugar, la presente norma recoge medidas de naturaleza tributaria, respecto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que aligeran la carga fiscal de las explotaciones afectadas por las circunstancias antes descritas.
Especialmente, cabe destacar la reducción del 20 por ciento en 2021 del rendimiento neto calculado por el método de estimación objetiva en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para las actividades agrarias, que sólo tuvo el precedente con la crisis sanitaria del COVID-19 en 2020.
Además, y para poder disponer de recursos de agua desalada en este momento crítico y no perder una parte importante de la producción del regadío del sureste español, se establecen unas tarifas asumibles por los usuarios del regadío para el agua desalada en las IDAM y en las conducciones que deben salvar mediante elevaciones una gran diferencia de cota entre origen del recurso y demanda de destino.
En cuarto lugar, el capítulo V sobre medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en la cuenca hidrográfica del Guadalquivir se justifica en la situación hidrológica actual en la demarcación del Guadalquivir que obliga, por un lado, a adoptar medidas temporales que permitan un incremento de los recursos hasta que los niveles de las reservas mejoren y, por otro, a adoptar las medidas administrativas necesarias que permitan corregir en lo posible esa situación mediante la limitación y restricción de los aprovechamientos de forma equitativa y solidaria entre todos los sectores afectados. Asimismo, será necesario buscar un equilibrio entre los aprovechamientos y la protección de las masas de agua y los ecosistemas dependientes y aplicar para ello las medidas correctoras que sean necesarias.
Para paliar los efectos producidos por la escasez de recursos hídricos, se otorga a los órganos rectores de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir un elenco de facultades extraordinarias.
Así, se autoriza a la Comisión Permanente de Sequía para proponer la modificación temporal de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el título legal que haya dado lugar a esa utilización, pudiendo entre otras cosas: establecer las reducciones de suministro de agua necesarias para la justa y racional distribución de los recursos disponibles, limitando los derechos concesionales a esas dotaciones; modificar los criterios de prioridad para la asignación de recursos a los distintos usos del agua; cambiar temporalmente las asignaciones y reservas previstas en el Plan Hidrológico de la Demarcación; suspender cautelarmente el otorgamiento de títulos que impliquen un incremento del consumo; imponer la sustitución de la totalidad o parte de los caudales concesionales por otros de distinto origen y calidad adecuada para el uso a que estén destinados; modificar las condiciones fijadas en las autorizaciones de vertidos; adaptar el régimen de explotación de los aprovechamientos hidroeléctricos para que puedan ser compatibles con otros usos; así como constituir, en su caso, juntas centrales de usuarios para ordenar y vigilar la gestión de los recursos.
Asimismo, se habilita a la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las propuestas que realice la Comisión Permanente de Sequía, imponer la ejecución de aquellas actuaciones que sean necesarias para una mejor gestión de los recursos hídricos o acordar subsidiariamente su realización, así como para ejecutar obras de investigación hidrológica, de captación, transporte, adecuación de infraestructuras y de control de la evolución de las masas de agua subterránea.
Los procedimientos vinculados a la ejecución del real decreto-ley se declaran de urgencia, al amparo de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y al mismo tiempo, se simplifican los trámites para la modificación de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico, elemento central para garantizar la eficacia de esta regulación excepcional, asegurando en todo caso la necesaria participación y audiencia de los interesados.
Se refuerza el régimen sancionador en lo que atañe a las infracciones cometidas en relación con las medidas excepcionales incluidas en el real decreto-ley, para dotar a los órganos competentes de facultades acordes con la gravedad de la situación, en beneficio del interés público. Entre ellas, la posibilidad de adoptar las medidas provisionales previstas en el artículo 56.2 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, previas al inicio del expediente sancionador.
Por otra parte, y teniendo en consideración las bajas reservas hídricas existentes en la mayoría de los sistemas de explotación del ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, para que todas estas medidas puedan ser realmente eficaces, el período de aplicación de este real decreto-ley se extenderá desde su entrada en vigor hasta el 31 de diciembre de 2022, sin perjuicio de la suspensión de las medidas que supongan una restricción de los derechos de los usuarios cuando concurran nuevas circunstancias de las que se deduzca la superación de la situación excepcional de sequía extraordinaria.
III. Justificación de la extraordinaria y urgente necesidad
En relación con el empleo del real decreto-ley como instrumento para la introducción de estas modificaciones en el ordenamiento, se deben tener en cuenta dos aspectos referidos a las materias vedadas a este instrumento normativo y a la concurrencia de los presupuestos habilitantes que justifican la utilización de esta clase de norma. En relación con los primeros, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución, los reales decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».
En el caso del presente real decreto-ley no se realiza afectación alguna a cualquiera de estas materias.
En efecto, las regulaciones que se incorporan a la norma no suponen una afección del núcleo esencial de ninguno de los anteriores elementos, puesto que no se regula ninguna institución básica del Estado, no se afecta a derechos y deberes de la ciudadanía, que no se verán ni incrementados ni disminuidos, no se incorporan afecciones al régimen de las comunidades autónomas puesto que no es objeto de ninguna de estas medidas, y tampoco tiene relación alguna con el régimen electoral, de modo que nada hay en su contenido que obste a su aprobación en este punto.
Por lo que respecta a la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. Conforme a la misma, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella». Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Finalmente, también se debe advertir que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)».
El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7) y concurre en el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno. Como se expone pormenorizadamente a continuación, ninguna de las medidas recogidas en la norma se puede considerar previsible con antelación pues ni la afección climática que se describe, ni las perturbaciones comerciales que se han expuesto ni las alteraciones en las condiciones productivas se podían conocer con antelación si bien los Poderes públicos no pueden permanecer ajenos a su existencia. El único modo posible de hacerles frente ha de ser el del real decreto-ley, pues, ya que en cualquier otro mecanismo los plazos impedirían la correcta atención de las necesidades detectadas.
En consecuencia, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella: ni las medidas en materia de producción acordadas podrían esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre los operadores serían demasiado gravosos por el retraso ni las medidas en materia de apoyo a la cadena alimentaria o a los trabajadores pueden acompasarse al eventual debate y decisión en sede parlamentaria, porque requieren de la decidida e inmediata intervención pública. La inmediatez de la entrada en vigor de este real decreto-ley resulta también oportuna, puesto que otra alternativa requeriría de un plazo muy superior en el tiempo. Esta acción normativa urgente asegura la puntual modificación legal descrita en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia (SSTC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7).
El paquete normativo que se acomete ahora constituye un conjunto sistemático de medidas coordinadas que hace frente a las situaciones descritas desde diferentes perspectivas, compartiendo un objetivo común. Se hace necesario, pues, intervenir en la actual coyuntura de modo inmediato y desde distintos ámbitos materiales, por lo que se adopta este bloque de decisiones que mejoran la situación de partida desde la perspectiva de las necesidades acuciantes detectadas en el sector productivo, en el tratamiento fiscal de determinadas actividades o las condiciones de actividad en el sector.
Las medidas no pueden demorarse puesto que los perjuicios a que se podría someter el correcto funcionamiento del mercado y el conjunto de la economía serían incalculables. Del mismo modo, la seguridad jurídica exige una pronta solución a estas circunstancias, dado que han de adicionarse medidas al ordenamiento sin demora, tanto por motivos coyunturales como estructurales.
Además, la extraordinaria y urgente necesidad de estas medidas procede de la concurrencia de una pléyade de causas de fuerza mayor, derivadas de circunstancias ambientales crecientemente extremas, crisis agudizadas en el comercio internacional y alteración secuencial de los elementos constitutivos de la actividad. Además de estos factores tanto estructurales como coyunturales que confluyen en este subsector de actividad y que ya se han expuesto, concurre como elemento esencial de agravamiento de esta situación la concatenación de fenómenos climatológicos especialmente virulentos que han tenidos los ampliamente conocidos efectos adversos sobre la actividad del sector agrario. La sucesión de acaecimientos como las encadenadas depresiones aisladas en niveles altos (DANA) o las alteraciones en los patrones de temperaturas y precipitaciones habituales han generado evidentes perjuicios en las explotaciones agrarias que la actual situación de sequía ha terminado por agravar hasta el punto de hacer insostenible su mantenimiento.
Dichas circunstancias obligan también a adoptar medidas excepcionales y urgentes en materia de empleo para evitar situaciones de desprotección de quienes sean trabajadores como consecuencia de la disminución de la necesidad de mano de obra en las zonas afectadas. Se trata de una medida que sigue múltiples precedentes, como los Reales Decretos-leyes 10/2005, de 20 de junio; 2/2010, de 19 de marzo; 1/2013, de 25 de enero; 1/2015, de 27 de febrero; 28/2018, de 28 de diciembre; y 5/2020, de 25 de febrero, que reconocían la reducción del número mínimo de jornadas realizadas para acceder a las prestaciones señaladas, que se complementa con otras igualmente perentorias en materia laboral. Por lo tanto, esta medida se ha venido realizando de manera frecuente en el tiempo sin que haya habido cuestionamiento constitucional alguno sobre la posibilidad de regularlo por medio de este instrumento.
Estos perjuicios, que por sí mismos suponen un elemento adicional que considerar para la necesidad de atender de urgencia estas medidas, tienen un efecto específico en el ámbito de esta concreta medida, pues la renta y el subsidio agrarios sólo se verifican en las dos comunidades autónomas referidas. Los perjuicios en la actividad tendrán como consecuencia inmediata el descenso drástico de la contratación de personal eventual en tales explotaciones, de modo que el número de jornadas cotizadas, exigido como requisito para el acceso a tales mecanismos protectores, ha decaído también, lo que conlleva la imposibilidad de buena parte de los perceptores de cumplir con un requisito habilitante esencial. Esta circunstancia, sumada al evidente impacto que los aranceles internacionales y los problemas ambientales que han afectado a la cosecha de las actividades oleícolas –predominantes precisamente en el territorio de ambas regiones–, justifica sobradamente la necesidad imperiosa e inaplazable de reducir el número de jornadas exigidas para acceder a ambas figuras, en línea con lo que en ocasiones similares se ha venido acordando en el pasado a través también de la figura del real decreto-ley
Debe destacarse que, en particular, las cuestiones tributarias que se contienen en este real decreto-ley preservan adecuadamente las garantías constitucionales en la relación entre el principio de legalidad tributaria y el límite a la facultad de dictar decretos-leyes susceptibles de afectar al deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos, ya que no incide en los elementos esenciales del tributo ni en la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario. En este sentido, el Tribunal Constitucional (SSTC 35/2017, de 1 de marzo (F.J. 5.º) 100/2012, de 8 de mayo (F.J. 9) 111/1983) sostiene que el sometimiento de la materia tributaria al principio de reserva de ley (artículos 31.3 y 133.1 y 3 CE) tiene carácter relativo y no absoluto, por lo que el ámbito de regulación del decreto-ley puede penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no afecte a las materias excluidas, que implica en definitiva la imposibilidad mediante dicho instrumento de alteración del régimen general o de los elementos esenciales de los tributos, si inciden sensiblemente en la determinación de la carga tributaria o son susceptibles de afectar así al deber general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo.
Las medidas señaladas contienen modificaciones concretas y puntuales que no suponen afectación al deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos previsto el artículo 31.1 de la Constitución. Así, como indica la STC 73/2017, de 8 de junio, (FJ 2), «A lo que este Tribunal debe atender al interpretar el límite material del artículo 86.1 CE, es «al examen de si ha existido "afectación" por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I de la Constitución»; lo que exigirá «tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, FJ 9, y 35/2017, FJ 5, entre otras). En este sentido, dentro del título I de la Constitución se inserta el artículo 31.1, del que se deriva el deber de «todos» de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos; lo que supone que uno de los deberes cuya afectación está vedada al decreto-ley es el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El decreto-ley «no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo»; vulnera el artículo 86.1 CE, en consecuencia, «cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario» (SSTC 182/1997, FJ 7; 100/2012, FJ 9; 139/2016, FJ 6, y 35/2017, FJ 5, por todas). De conformidad con lo indicado, es preciso tener en cuenta, en cada caso, «en qué tributo concreto incide el decreto-ley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 7; 189/2005, FJ 7, y 83/2014, FJ 5). No se modifica con las medidas adoptadas ni la obligación general de contribución, que persiste, ni los elementos esenciales del tributo, pues son medidas que afectan a aspectos concretos del detalle tributario, por lo que, dada su limitada innovación cuantitativa, no se altera la posición del obligado tributario de modo sensible, sino en aspectos específicos, lo que permite asegurar la salvaguarda de los límites de esta figura constitucional, no afectando por ello al núcleo esencial del concepto vedado al real decreto-ley.
En cuanto a las medidas de itinerarios de inclusión, cabe indicar que mediante el Real Decreto 938/2021, de 26 de octubre, se regula la concesión directa de subvenciones del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones en el ámbito de la inclusión social, por un importe de 109.787.404 euros, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. El citado real decreto tiene por objeto regular la concesión directa de subvenciones a las entidades detalladas en el artículo 4 del mismo para la realización de proyectos piloto innovadores para el desarrollo de itinerarios de inclusión social y su evaluación, con la finalidad de contribuir a la promoción de la igualdad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza en sus distintas formas. Para el desarrollo de los itinerarios de inclusión social a través de proyectos piloto se ha establecido un plazo de ejecución hasta el 30 de junio de 2023. Además, para su ejecución, se han previsto según las bases reguladoras de la subvención aprobada antes del 31 de diciembre de 2021, contratos de duración determinada estrictamente vinculados al cumplimiento del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Por ello, la situación de extraordinaria y urgente necesidad que dimana del contexto y naturaleza de las medidas dirigidas al cumplimiento de los hitos establecidos para el Componente 23, Inversión 7 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en el plazo acordado, motiva incluir un régimen transitorio que garantice la continuidad, el cumplimiento y la íntegra ejecución de los proyectos piloto de inclusión social en fase de ejecución, dirigidos a contribuir a la promoción de la igualdad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza en sus distintas formas, de los colectivos más vulnerables, que de otra manera se verían comprometidos. Concurren, pues, los presupuestos necesarios para acordar esta medida por medio de real decreto-ley, en tanto en cuanto se hace necesaria la regulación específica que solvente la situación de dichos contratos temporales vinculados a la ejecución de los proyectos hasta su fin, el 30 de junio de 2023.
En otro orden de cosas, la pérdida de vigencia, el 31 de marzo de 2022, de las medidas de transición a los nuevos expedientes de regulación temporal de empleo del artículo 47 bis del Estatuto de los Trabajadores, previstas en la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para la protección de los trabajadores autónomos, para la transición hacia los mecanismos estructurales de defensa del empleo, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma, y se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, determina sin solución de continuidad la necesidad de que empresas pertenecientes a sectores que han sufrido cambios estructurales y permanentes puedan adoptar, ya desde tal fecha, medidas de transición y recualificación profesional. Y lo anterior con el objetivo de que puedan superar situaciones de dificultad estructural derivadas de cambios que se califican expresamente de permanentes, mediante las citadas medidas de flexibilidad en lugar de otras de carácter definitivo o traumático, como serían los despidos colectivos.
Es necesario, asimismo, que tales empresas afectadas por la situación sectorial descrita puedan acceder a los beneficios en materia de Seguridad Social, previstos en la disposición adicional cuadragésima cuarta del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y que se apliquen las medidas de protección social de las personas trabajadoras, establecidas en la disposición adicional cuadragésima primera del mismo texto legal, para los expedientes de regulación temporal de empleo a los que resulte de aplicación el Mecanismo RED de Flexibilidad y Estabilización del Empleo.
Es este el caso de las empresas pertenecientes al sector de las agencias de viaje que no han mostrado el mismo ritmo de desaceleración que otros sectores, conforme remitía la pandemia, y en donde de promedio todavía el 30 % del total de afiliados en esta rama se encuentran en un esquema de protección al empleo, frente al 2 % del resto de sectores.
Este comportamiento, parece que no tiene tanto que ver con la evolución de la pandemia aunque haya sido acelerada por esta, sino con un cambio estructural que se está produciendo en el sector, lo que obliga a una respuesta temprana que permita proteger el empleo durante esta fase de transición y la recualificación profesional de las personas trabajadoras gracias a las previsiones expresamente recogidas en sendas disposiciones transitorias como fórmula necesaria, adecuada y proporcionada para dar solución a una situación concreta, que de otra manera quedaría desprotegida.
Para hacer efectivo lo anterior se introducen en el presente real decreto-ley sendas disposiciones adicionales, una de acceso a los datos de los expedientes de regulación temporal de empleo por la Tesorería General de la Seguridad Social, el Servicio Público de Empleo Estatal y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y otra sobre la constitución del Fondo RED; así como tres disposiciones transitorias relativas al procedimiento aplicable al Mecanismo RED de Flexibilidad y Estabilización del Empleo, la protección social de las personas trabajadoras y la cobertura transitoria de las necesidades de financiación del Mecanismo RED.
Por su parte, la necesidad de fijación de un precio de los recursos hídricos procedentes de las instalaciones de desalación de agua del mar y de las infraestructuras de transporte que bombean el agua a cotas muy elevadas, como la conducción Júcar-Vinalopó es de extraordinaria y urgente necesidad ya que la viabilidad de las explotaciones agrarias que utilizan esos recursos se ve fuertemente comprometida como consecuencia de su alto coste energético actual.
La situación es extraordinaria ya que el coste medio del agua desalada en las instalaciones de desalación de aguas marinas (IDAM) ha pasado de una cifra media del orden de 0,45 euros/m 3 antes de la crisis energética a una cifra que se sitúa en media en 1,2 euro/m 3 en la actualidad, lo que supone un precio medio del agua desalada que no se puede asumir por los usuarios de riego. Igual sucede con el coste de las aguas procedentes de la conducción Júcar-Vinalopó, que pasan de unos 0,30 euros/m 3 antes de la crisis energética a 0,85 euros/m 3 en la actualidad. Es una situación extraordinaria que nunca antes se había producido y que en caso de no adoptar las medidas previstas tendrá como consecuencia inmediata, agravada por la situación de sequía, una pérdida de una parte importante de la producción del regadío del sureste español y un impacto importante sobre el empleo en la zona.
Asimismo, es urgente establecer en breve plazo un precio asumible por los usuarios del regadío de las aguas desaladas y de las procedentes de la conducción Júcar-Vinalopó, ya que en este momento del año están iniciándose las campañas de riego y un retraso en la adopción de estas medidas las haría inviables.
Respecto de la situación de escasez de recursos que existe en las cuencas hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana, es preciso adoptar con urgencia medidas, de diversa naturaleza, en la doble dirección que se ha señalado: por una parte, preservar el importante valor socioeconómico y ambiental que representa el regadío en estas cuencas hidrográficas, dado que actualmente las reservas de recursos hídricos se encuentran muy reducidas respecto de su capacidad total. Este déficit de reservas pone de manifiesto que la situación es extremadamente delicada. Por otra, es también necesario buscar un equilibrio entre los aprovechamientos y la protección de las masas de agua y los ecosistemas dependientes y aplicar para ello las medidas correctoras que sean necesarias, pues se han registrado problemas de calidad del agua debido a la escasez de las reservas al tiempo que debe solucionarse la falta de fuentes alternativas de suministro.
La situación de extraordinaria y urgente necesidad está claramente definida por la sequía en la que se encuentra la cuencas hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana, motivada por la sucesión de años con déficit acusados de aportaciones, que a pesar de las restricciones a la demanda impuestas, no han sido suficientes para que las reservas disponibles en la actualidad sean suficientes para afrontar un futuro incierto, con las repercusiones socioeconómicas y ambientales, entre otras, que ello comporta.
Por lo demás, la norma opera dos modificaciones puntuales en dos normas reglamentarias, en las que concurre la imperiosa necesidad de modificación, como corolario de las situaciones descritas y de las disposiciones que contiene el propio real decreto-ley, que las hacen, por consiguiente, indisociables de las anteriores, todo ello sin perjuicio de la salvaguarda de su rango meramente reglamentario. Así, por un lado, se modifica el artículo 2 del Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, para la mejora del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios, como se ha indicado, con el fin de que los trabajadores con contrato de fijo discontinuo incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social que desarrollen esta actividad en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura, cuando dejen de prestar servicios por haber finalizado o haberse interrumpido la actividad intermitente o de temporada de la empresa o cuando se suspenda la actividad por causas económicas, tecnológicas o de fuerza mayor, o cuando tras esas situaciones cesen involuntariamente en un trabajo eventual agrario, a efectos de la protección por desempleo tendrán la consideración tanto de trabajadores fijos discontinuos como de trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, modificación estrechamente ligada a las circunstancias que se han descrito más arriba y que integra el conjunto de medidas acordado en esta norma y, al propio tiempo, asociada a la inminente entrada en vigor del nuevo régimen laboral en este punto. Por otro lado, se modifican aspectos puntuales del Real Decreto 388/2021, de 1 de junio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la obtención de avales de la Sociedad Anónima Estatal de Caución Agraria S.M.E. (SAECA) por titulares de explotaciones agrarias, de operadores económicos del sector pesquero o de industrias agroalimentarias que garanticen préstamos para su financiación, con el fin de armonizar su contenido con la remisión que en este real decreto-ley se contiene al mismo en su artículo 6, dada la intensa interconexión entre la nueva línea de financiación, cuya puesta en marcha deriva precisamente de estas circunstancias excepcionales, y la regulación reglamentaria que se prevé para los avales que en él se contienen, que funcionan como un todo indivisible en la precitada línea de apoyo al sector primario.
La situación descrita evidencia la urgencia existente en la aprobación de las medidas, de modo que resulta patente que estas no pueden ser adoptadas mediante los instrumentos normativos ordinarios, pues el decreto-ley es un instrumento jurídico excepcional, cuyo empleo solo se justifica cuando el recurso a aquellos instrumentos no permitiría acometer con la urgencia necesaria la situación extraordinaria definida.
Por todo lo expresado anteriormente, concurren de esta forma las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, que constituyen el presupuesto habilitante exigido al Gobierno por el artículo 86.1 de la Constitución Española para dictar decretos-leyes, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: una situación de necesidad fundamentada en datos concretos; la urgencia de las medidas que deben aplicarse respecto a esta situación de necesidad, que no puede atenderse acudiendo al procedimiento legislativo de urgencia; y la existencia de una conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para afrontarla.
IV. Principios de buena regulación
Por todo lo anterior, el presente real decreto-ley se configura de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, esta modificación es necesaria y eficaz por cuanto es preciso introducir en este momento los cambios más acuciantes para subvenir a estas necesidades. En cuanto al principio de transparencia, se preserva dada la claridad con la que se exponen sus objetivos, medidas y causas. Asimismo, resulta proporcional y transparente porque esta regulación, siendo de mínimos, introduce sólo en los elementos necesarios el contenido esencial que se estima procedente para la salvaguarda del interés público, sin limitar los derechos de los ciudadanos ni imponerles nuevas obligaciones, e igualmente se garantiza el principio de seguridad jurídica al asegurar un correcto encaje del conjunto de medidas. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas que no sean imprescindibles frente a la regulación actual.
V. Habilitación competencial
Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
De este título competencial se exceptúan los artículos 2 y 3, que se dictan al amparo del artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia sobre «régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas», los artículos 4, 5 y 15, que se dictan al amparo del artículo 149.1.14.ª de la Constitución Española, en materia de Hacienda general y Deuda del Estado, y el artículo 10, el capítulo V, excepto el artículo 15, las disposiciones adicionales primera a tercera y la disposición final quinta, que se dictan al amparo del artículo 149.1.22.ª y 24.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurren por más de una comunidad autónoma y obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma.
En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de la Ministra de Trabajo y Economía Social, de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de marzo de 2022,
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Proeli/es/rdl/2022/03/15/4#preambulo-pr