Art. [preambulo]

En vigor desde 21 oct 2026

I La acción protectora del sistema de la Seguridad Social, cuyo contenido corresponde determinar al legislador en el marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Española, debe adaptarse de manera permanente a las transformaciones sociales, económicas y demográficas, a fin de garantizar una protección suficiente y adecuada a las necesidades de la población. En este contexto, este real decreto-ley incorpora un conjunto de medidas dirigidas tanto a la mejora de la acción protectora como al perfeccionamiento de la gestión de determinadas prestaciones. A tal efecto, se abordan, de un lado, las nuevas realidades sociales y sanitarias que requieren respuestas específicas del sistema y, de otro, las disfunciones detectadas en la aplicación de la normativa vigente, que es preciso corregir para reforzar la coherencia del sistema, su eficacia y la seguridad jurídica. Asimismo, la norma introduce ajustes orientados a garantizar una mayor suficiencia y equidad en la protección dispensada, así como a asegurar una respuesta homogénea ante situaciones de carácter extraordinario, contribuyendo en su conjunto a la mejora del funcionamiento del sistema de la Seguridad Social. Dichas medidas se articulan, fundamentalmente, mediante la modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, así como de otras normas del ordenamiento laboral y de la Seguridad Social, en los términos que se desarrollan en los apartados siguientes. II Por un lado, se incorporan medidas dirigidas a reforzar la protección dispensada por el sistema de la Seguridad Social en el ámbito de la incapacidad temporal, adaptando su régimen jurídico a nuevas realidades sociales y sanitarias que requieren una respuesta específica del sistema público de protección social. Así, se regulan dos nuevos supuestos especiales de incapacidad temporal, relativos al trastorno menopáusico secundario codificado y a las lesiones derivadas de la violencia de género, con el objetivo de dar respuesta a realidades sanitarias que inciden de forma significativa en la capacidad laboral, integrando la perspectiva de género y reforzando la protección de situaciones de especial vulnerabilidad. Simultáneamente, se procede a una reordenación de las situaciones especiales de incapacidad temporal, integrando tanto las ya existentes como los nuevos supuestos, con el fin de reforzar la coherencia sistemática de su regulación y adecuar determinados aspectos de su régimen jurídico a las particularidades que justifican su protección singular. Esta mejora de la acción protectora se extiende a los distintos regímenes especiales que integran el sistema de la Seguridad Social, sin perjuicio de las particularidades y especificidades propias de cada uno de ellos. La norma incorpora igualmente otras medidas de mejora de la acción protectora en otros ámbitos del sistema de la Seguridad Social. Por un lado, se modifica el parámetro de referencia para la determinación del importe mínimo de las pensiones extraordinarias originadas por actos de terrorismo, sustituyendo el triple del indicador público de renta de efectos múltiples por el doble del salario mínimo interprofesional, que constituye un parámetro más acorde para garantizar un nivel suficiente de protección. Esta modificación se extiende al Régimen de Clases Pasivas del Estado. Por otro lado, se modifica la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave. En primer lugar, se permite el reconocimiento del derecho en aquellos casos en los que, si bien no existe un ingreso hospitalario del menor, requiere de tratamientos médicos de igual intensidad. En segundo lugar y, con carácter excepcional, se posibilita la extensión de la prestación más allá del cumplimiento de los 26 años por la persona causante, siempre y cuando acredite un grado de discapacidad igual o superior al 65 por ciento o un grado III de dependencia. Por último, se permite su percepción por ambas personas cuidadoras de forma alternativa o simultánea, con el fin de atender las demandas planteadas por las familias afectadas y lograr de este modo una mayor corresponsabilidad en el cuidado de las personas enfermas que tradicionalmente vienen desempeñando las mujeres. Con este mismo objetivo, se modifica el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, que regula la reducción de jornada por este motivo. Asimismo, se flexibilizan determinados requisitos de acceso a la pensión de viudedad de las parejas de hecho que tengan hijos o hijas en común, eliminando exigencias formales que han venido generando situaciones de desprotección y una elevada litigiosidad. La reforma persigue adecuar la regulación al principio de realidad social que inspira la evolución reciente de esta prestación y garantizar una protección efectiva a quienes mantienen una convivencia estable y acreditada. Estas modificaciones se incorporan igualmente al Régimen de Clases Pasivas del Estado. Igualmente, se incrementan las pensiones de orfandad causadas tras el fallecimiento de la causante a causa de violencia contra la mujer, siempre y cuando las personas huérfanas se hallen en una situación equiparable a la orfandad absoluta, con el objetivo de ampliar la protección económica de los menores y personas vulnerables afectadas, de modo que el importe mínimo mensual será el equivalente al doble del salario mínimo interprofesional mensual vigente en cada momento. Estas modificaciones se incorporan igualmente al Régimen de Clases Pasivas del Estado. Del mismo modo, y con la salvaguarda de su rango reglamentario, se modifica el Reglamento General que determina la cuantía de las prestaciones económicas del Régimen General de la Seguridad Social y condiciones para el derecho a las mismas, aprobado por el Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre, con el objeto de recoger de manera sistemática y coherente la totalidad de los supuestos en los que se considera que concurre una situación de orfandad absoluta. De otro lado, se introducen medidas dirigidas a reforzar la protección frente a acontecimientos de carácter extraordinario. La experiencia derivada de las distintas catástrofes naturales y emergencias producidas en los últimos años ha puesto de manifiesto la conveniencia de establecer con carácter permanente la asimilación a contingencias profesionales de determinadas prestaciones cuando el hecho causante derive de una catástrofe extraordinaria, garantizando una respuesta homogénea, inmediata y previsible del sistema. Asimismo, y salvaguardando el rango reglamentario de su regulación, se procede a introducir mejoras en el régimen jurídico del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, vigente desde 2008, con los objetivos de reforzar su finalidad originaria de protección de menores ante el incumplimiento de obligaciones alimenticias judicialmente reconocidas, mejorar su eficacia protectora removiendo obstáculos de acceso que pueden resultar desproporcionados y ajustar el umbral económico a una realidad social y económica distinta de la existente en 2007. Por ende, para la consecución de estos objetivos, se amplía el número de menores potencialmente beneficiarios del anticipo del fondo, procediéndose a la revisión de las condiciones de acceso de los menores no nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea, reduciendo el periodo de residencia exigido para poder ser persona beneficiaria de los anticipos. Otra de las modificaciones relevantes afecta al concepto de unidad familiar, incluyéndose en esta aquellos menores que convivan en el domicilio y sean acreedores de alimentos, pero cuya filiación no esté determinada respecto de la otra persona progenitora. También se modifica igualmente la cuantía máxima del anticipo elevándola a 300 euros mensuales. De forma complementaria, se eleva el límite de ingresos exigido para acceder a los anticipos, que pasa a fijarse en la cuantía del salario mínimo interprofesional. Por último, se recoge también una modificación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo, dirigida a que las víctimas del terrorismo que no hayan sido indemnizadas en concepto de responsabilidad civil por los delitos de terrorismo sufridos, ya sea porque no haya sido ese delito objeto de sentencia penal firme o porque en dicha sentencia no se haya fijado indemnización por tal concepto, sean indemnizadas por las cuantías fijadas en el apartado 8 que se incorpora a su artículo 20, con el objeto de equiparar las indemnizaciones percibidas por las víctimas del terrorismo con sentencia penal y aquellas que no tienen sentencia penal. Para alcanzar dicho objeto de equiparación de indemnizaciones, se regula que, transcurridos cinco años de la comisión del delito sin que haya recaído sentencia firme, o existiendo esta, no fije indemnización en concepto de responsabilidad civil, las víctimas podrán solicitar que se les abonen los importes fijados en el artículo 20 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, modulados en función de la situación familiar de cada víctima. Asimismo, en la disposición transitoria segunda que se incorpora a la citada Ley 29/2011, de 22 de septiembre, se prevé la aplicación de esta medida a las personas beneficiarias de indemnizaciones por fallecimiento o lesiones incapacitantes reconocidas antes de la entrada en vigor de esta reforma legal. En este caso, las diferencias podrán solicitarse en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor de esta norma y se abonarán en tres pagos, de igual importe, en tres anualidades desde la fecha del reconocimiento, de modo que el gasto se distribuirá en varios ejercicios presupuestarios. La diferencia de importes será percibida por quienes recibieron las indemnizaciones, con exclusión de los derechohabientes de las personas fallecidas antes de la entrada en vigor de esta norma, teniendo en cuenta que el derecho al percibo de estas nuevas cuantías nacerá a partir de dicha entrada en vigor, por lo que ese derecho no pudo transmitirse por vía hereditaria. Se atiende, por tanto, a la principal reivindicación del colectivo de víctimas del terrorismo y se completa el sistema de indemnizaciones, ayudas y prestaciones a las víctimas del terrorismo previsto en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre. III Este real decreto-ley respeta los límites constitucionalmente establecidos para el uso de este instrumento normativo, pues no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general. Para justificar la aprobación de esta norma concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad contemplado en el artículo 86.1 de la Constitución Española, que permite al Gobierno aprobar legislación de urgencia, que se traduce en la figura del real decreto-ley, respecto del cual el Tribunal Constitucional mantiene una doctrina consolidada, que se encuentra resumida, entre otras, en la STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3. De acuerdo con esta doctrina, al Tribunal Constitucional le corresponde el control de la constitucionalidad de los decretos-leyes en los siguientes aspectos: en primer lugar, comprobar «que la definición por los órganos políticos de una situación de extraordinaria y urgente necesidad sea explícita y razonada», y, además «que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto y las medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). La extraordinaria y urgente necesidad queda más que justificada en la aprobación de este real decreto-ley. En primer lugar, las reformas introducidas en el ámbito de la incapacidad temporal resultan inaplazables para dar respuesta a nuevas realidades sociales y sanitarias de especial incidencia en la capacidad laboral. La ausencia de una regulación específica adecuada compromete la efectividad de la acción protectora del sistema y puede generar situaciones de desprotección que exigen una intervención normativa inmediata. Por otra parte, las modificaciones introducidas en determinadas prestaciones del sistema responden a la necesidad inmediata de garantizar niveles adecuados de suficiencia y equidad. En particular, la adaptación del régimen de la pensión de viudedad en los supuestos de parejas de hecho con hijos o hijas en común resulta urgente para evitar situaciones de desprotección derivadas de exigencias formales que no se corresponden con la realidad social actual, así como para reducir la elevada litigiosidad existente en esta materia, idéntico presupuesto habilitante se encuentra para la modificación de la prestación de orfandad derivada de una situación de violencia contra la mujer. Igualmente, la modificación de la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave responde a la necesidad de dar una respuesta inmediata a las demandas de las familias afectadas, que contribuya a una mayor corresponsabilidad en el cuidado, evitando que la regulación vigente continúe produciendo efectos desproporcionados en la organización familiar y en la permanencia en el empleo. Las mejoras establecidas en el régimen jurídico del Fondo de Garantía de Alimentos, también se encuentran investidas de esa extraordinaria y urgente necesidad, puesto que la gestión ordinaria indica que no se está alcanzando el nivel óptimo de protección. Concurre, por tanto, la situación de extraordinaria y urgente necesidad exigida por el artículo 86 de la Constitución Española, existiendo, además, una conexión directa e inmediata entre las circunstancias descritas y las medidas contenidas en este real decreto-ley, que responden de forma conjunta al objetivo de reforzar la acción protectora del sistema de Seguridad Social, mejorar su funcionamiento y garantizar una respuesta adecuada a necesidades urgentes de protección social. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha declarado que la situación de extraordinaria y urgente necesidad puede deducirse de «una pluralidad de elementos» que respecto a la modificación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, serían los siguientes. En primer lugar, se trata de una reivindicación mantenida en el tiempo por los diversos colectivos de víctimas del terrorismo, que no ha sido posible atender a través de los mecanismos legislativos ordinarios, por muy diversas razones. En segundo lugar, esta situación de discriminación entre unas y otras víctimas afecta sobre todo a las que sufrieron las acciones terroristas hace ya muchos años, debido a la antigüedad de buena parte de estas. Es decir, que se trata de personas, en el mejor de los casos, ya de una avanzada edad y en otros supuestos que han fallecido. En tercer lugar, este elemento temporal viene a incidir de una manera determinante en la necesidad de no aplazar más una reforma y adicionalmente de no incorporarla a través de los cauces parlamentarios ordinarios, si se quiere garantizar su efectividad real. En efecto, la demora inherente a la tramitación legislativa ordinaria podría impedir que la reparación alcanzase a parte de sus destinatarios, frustrando de manera irreversible la finalidad de la reforma. IV En la elaboración de esta norma se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exigen que estas actúen de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. De una parte, los principios de necesidad y eficacia se cumplen, según lo señalado anteriormente sobre sus fines y objetivos, en tanto que responde a una razón de interés general, como es profundizar en la coherencia entre los distintos mecanismos de protección social, lo cual redunda positivamente en los derechos de las personas afectadas, pertenecientes a distintos colectivos y atendiendo a nuevas realidades sociales y sanitarias. De otra parte, este real decreto-ley da cumplimiento estricto al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, sin que sea restrictiva de derechos, sino garante de estos. Igualmente resulta adecuado al principio de seguridad jurídica, toda vez que contribuye a reforzar la certidumbre y claridad del ordenamiento de Seguridad Social, resultando también coherente con el resto del ordenamiento jurídico. Los problemas constatados y su posible solución justifican suficientemente la necesidad y oportunidad del proyecto normativo. La norma cumple con el principio de transparencia, quedando su justificación expresada en su parte expositiva, junto con la referencia a su estructura y contenido; si bien dado que se trata de un real decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas, conforme el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Por último, este real decreto-ley cumple con el principio de eficiencia, dado que su aplicación no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias y permite una gestión eficiente de los recursos públicos. Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6.ª, 7.ª, 8.ª, 14.ª, 17.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado, respectivamente, la competencia exclusiva en materia de legislación procesal, sin perjuicio de las necesidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas; legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas; legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan; Hacienda general y Deuda del Estado; legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas, y sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios. Asimismo, la legitimidad constitucional de este real decreto-ley también encuentra su fundamento jurídico en los artículos 1.1, 9.2, 10.1 y 14 de la Constitución Española, al dirigirse a garantizar una protección materialmente igual de las víctimas del terrorismo y a corregir una diferencia indemnizatoria que no responde a la entidad del daño sufrido, sino a una circunstancia ajena a la víctima, como es la existencia de una sentencia penal firme que haya fijado la responsabilidad civil. En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; del Ministro del Interior; y de las Ministras de Trabajo y Economía Social, y de Igualdad, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 20 de octubre de 2026, DISPONGO:

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eli/es/rdl/2026/10/20/31#preambulo-pr