Art. [preambulo]
En vigor desde 29 dic 2019
I
Las limitaciones que en el normal desempeño de la actividad legislativa se derivan del hecho de que desde finales de abril de este año el Gobierno se halle en funciones han impedido la tramitación de diversas normas por el cauce parlamentario ordinario.
La prolongación de dicha situación hace ineludible la aprobación de determinadas medidas, básicamente para prorrogar algunas cuya vigencia finalizaría, de otro modo, con el inicio del nuevo año.
II
Este real decreto-ley consta de siete artículos, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
En primer lugar, dentro de las medidas adoptadas en el ámbito tributario y catastral se prorrogan para el período impositivo 2020 los límites cuantitativos que delimitan en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas el ámbito de aplicación del método de estimación objetiva para las actividades económicas incluidas en el ámbito de aplicación del método, con excepción de las actividades agrícolas, ganaderas y forestales, que tienen su propio límite cuantitativo por volumen de ingresos.
A semejanza de la mencionada medida, se prorrogan para el período impositivo 2020 los límites para la aplicación del régimen simplificado y el régimen especial de la agricultura, ganadería y pesca, en el Impuesto sobre el Valor Añadido.
La extraordinaria y urgente necesidad que constituye el presupuesto habilitante para acudir al instrumento jurídico del real decreto-ley se justifica en este supuesto porque el período transitorio inicialmente concedido, que abarca los períodos impositivos 2016, 2017, 2018 y 2019, se ha manifestado insuficiente y su ampliación al ejercicio 2020 debe efectuarse antes del 1 de enero de dicho año, ya que en caso contrario los contribuyentes afectados pasarían a tributar desde esa fecha con arreglo al método de estimación directa en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y por el régimen general del Impuesto sobre el Valor Añadido, lo que incidiría en sus obligaciones formales, de facturación y en los pagos a cuenta que soportan, con un incremento de las cargas administrativas.
Como consecuencia de la prórroga que se introduce en los límites excluyentes del método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del régimen simplificado y del régimen especial de la agricultura, ganadería y pesca del Impuesto sobre el Valor Añadido, se fija, mediante la pertinente disposición transitoria, un nuevo plazo para presentar las renuncias o revocaciones a los citados métodos y regímenes especiales.
En segundo término, se extiende el mantenimiento del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio al ejercicio 2020.
El Real Decreto-ley 13/2011, de 16 de septiembre, por el que se restablece el Impuesto sobre el Patrimonio, con carácter temporal, recuperó el gravamen de dicho impuesto de forma transitoria, solo para los años 2011 y 2012. La exposición de motivos del real decreto-ley lo justificó por la necesidad de asegurar la estabilidad de nuestra economía y favorecer la recuperación y el empleo mediante la aplicación del principio de equidad, de forma que hubiera una mayor contribución a la salida de la crisis económica por parte de quienes tenían una mayor capacidad económica, de tal manera que estos contribuyeran en mayor medida, reforzando así el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria asumidos por España. Si bien la prórroga inicial del Impuesto sobre el Patrimonio se aprobó para una vigencia de dos años, las necesidades presupuestarias motivaron la prórroga anual del impuesto durante los siguientes ejercicios, desde 2013. El argumento esgrimido en todas ellas incidió en la idoneidad del tributo en momentos en que se hacía imprescindible la consolidación fiscal.
Los antedichos motivos que justificaron las sucesivas prórrogas explican la que ahora se aprueba.
La extraordinaria y urgente necesidad que constituye el presupuesto habilitante de un real decreto-ley se fundamenta en este caso, además de por las razones citadas, porque se considera pertinente, en aras del principio de seguridad jurídica, que los contribuyentes de dicho impuesto, pese a que su devengo se produce el 31 de diciembre, conozcan al comienzo del ejercicio que su gravamen se mantendrá durante el mismo.
Además, se procede a incluir la relación de actividades prioritarias de mecenazgo para el año 2020.
La incorporación de las actividades mediante un real decreto-ley se justifica en aras del principio de seguridad jurídica, pues de otro modo su aplicación durante dicho ejercicio no podrá llevarse a cabo hasta que no se apruebe por una norma de rango legal, lo que repercutiría de forma negativa en la promoción y fomento de tales actividades.
El real decreto-ley también incluye la aprobación de los coeficientes de actualización de los valores catastrales de inmuebles urbanos para 2020 en los términos del artículo 32.2 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que prevé dicha actualización en determinados supuestos mediante la incorporación de la medida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año. Como quiera que la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2020 no va a tener lugar en el calendario ordinario, y dado que se trata de una medida que tiene una repercusión inmediata en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que se devenga el 1 de enero de cada año natural, resulta obligada la utilización de un real decreto-ley para que entre en vigor antes de la finalización del presente ejercicio. Con la aprobación de esta medida se contribuye a reforzar la financiación municipal, la consolidación fiscal y la estabilidad presupuestaria de las entidades locales, y será de aplicación en los municipios que cumplan los requisitos recogidos en el marco normativo habilitado a tal efecto, esencialmente la solicitud formulada por cada uno de los Ayuntamientos concernidos, que podrían no ver cumplidas las previsiones presupuestarias que hubieran realizado contando con dicha actualización si la medida no llega a aprobarse.
La Directiva 2014/40/UE, del Parlamento y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE, prevé la implantación de un sistema que permitirá el seguimiento y rastreo de cada unidad de los productos de tabaco en la Unión Europea, facilitando el control de toda la cadena de suministro, desde la fabricación o importación hasta la venta al consumidor, pasando por la distribución y almacenaje, el control de las máquinas e instalaciones utilizadas o las rutas de envío, imponiendo obligaciones a los operadores y a los Estados miembros.
Por su parte, el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/574, de la Comisión, de 15 de diciembre de 2017, relativo a las normas técnicas para el establecimiento y el funcionamiento de un sistema de trazabilidad para los productos del tabaco, habilita a la entidad emisora a cobrar la generación y la emisión de identificadores únicos a los operadores económicos, sin que hasta la fecha se haya aprobado el instrumento habilitante necesario para este cobro. Es por ello, que, ante la necesidad de seguir cumpliendo con la normativa comunitaria, así como con las funciones propias atribuidas a la entidad emisora de los identificadores únicos, es de extraordinaria y urgente necesidad proceder a regular en el presente real decreto-ley, sin perjuicio de su posterior desarrollo, la prestación patrimonial de carácter público no tributaria por la prestación del servicio de generación y emisión de identificadores únicos para los productos del tabaco.
III
En el ámbito de la Seguridad Social, la revalorización de pensiones es una cuestión de máxima relevancia para los pensionistas y, como tal, un derecho reconocido en el artículo 50 de nuestra Constitución. La intención del Gobierno es cumplir con el compromiso adquirido y comunicado al respecto a la Comisión Europea dentro del Plan Presupuestario 2020 del Reino de España, garantizando el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas en el próximo ejercicio a través de una actualización de las pensiones del 0,9 por ciento desde el 1 de enero de 2020. Sin embargo, al encontrarse en funciones en los términos señalados en el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en concreto ante la imposibilidad de aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2020, resulta inevitable en las actuales circunstancias posponer la aplicación de esta medida hasta el momento en que el Gobierno se halle en pleno uso de su capacidad propositiva y normativa, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y sin perjuicio de que los efectos de la revalorización se retrotraigan en todo caso al principio del año.
En coherencia con lo anterior, debe suspenderse la aplicación del artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y del artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por tres razones fundamentales. De un lado, dicho precepto ha sido ampliamente cuestionado en el marco del diálogo social y entre los grupos parlamentarios en el seno del Pacto de Toledo, hasta el punto de que no ha sido aplicado en los ejercicios 2018 y 2019 con el fin de evitar una revalorización que habría supuesto una pérdida de poder adquisitivo para los pensionistas. Por otra parte, la subida mínima del 0,25 por ciento contenida en el citado artículo obligaría a duplicar la realización de un aplicativo informático concreto, así como el envío de comunicaciones a los beneficiarios, con el consiguiente incremento de costes y la disminución de la eficiencia del sistema. Y, finalmente, el equilibrio financiero de la Seguridad Social exigiría que la revalorización viniera acompañada de otras medidas dirigidas a reforzar los ingresos del sistema que en este momento no pueden adoptarse al ir más allá del despacho ordinario de los asuntos públicos que en este momento limitan la gestión del Gobierno.
A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta que en el año 2019 todas las pensiones han ganado poder adquisitivo, dado que la variación media del Índice de Precios al Consumo a lo largo del año va a resultar sensiblemente inferior a la revalorización del 1,6 por ciento con carácter general y un 3 por ciento para las cuantías mínimas establecida por el Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo.
La limitación de la capacidad legislativa de un Gobierno en funciones obliga también a prorrogar algunas de las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, en materia de bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, que garantice su aplicabilidad a partir del 1 de enero de 2020, dado el carácter temporal que tenía esta norma, circunscrita al año 2019. Por ello, se acuerda el mantenimiento de determinadas normas de cotización previstas en los artículos 3 a 9 de ese texto legal, relativos a los topes y bases máximas de cotización del sistema de Seguridad Social, a la cotización de los sistemas especiales de empleados de hogar y los de los trabajadores agrarios por cuenta ajena y propia, a las bases y tipos de cotización del Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, a la cotización en el sistema especial para manipulado y empaquetado del tomate fresco con destino a la exportación, así como la prolongación de la suspensión del sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales debidas a la disminución de la siniestralidad laboral.
Asimismo, es de urgente necesidad mantener la ampliación del plazo de cancelación para los préstamos otorgados por el Estado a la Administración de Seguridad Social, así como las moratorias concedidas por esta a diversas instituciones sanitarias que se venían reconociendo en anteriores normas presupuestarias.
Por último, debe garantizarse durante 2020 el mantenimiento de la normativa previa a la Ley 27/2011, de 1 de agosto, de actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, para determinados colectivos que vieron extinguida su relación laboral antes de 2013. A la vista de que la prórroga de esta previsión hasta el 31 de diciembre de 2019 recogida por el Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, no ha sido suficiente para paliar los efectos que la nueva regulación causaría a aquellos trabajadores que salieron del mercado laboral a edad avanzada sin haber podido retomar su carrera profesional y con la consiguiente afectación directa en sus cotizaciones y prestaciones, se hace necesario por razones de seguridad jurídica y de preservación de la igualdad su extensión hasta el final de 2020.
IV
Este real decreto-ley incluye, igualmente, una disposición mediante la cual, hasta tanto se apruebe el real decreto por el que se fija el salario mínimo interprofesional para el año 2020 en el marco del diálogo social, en los términos establecidos en aquél, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, se prorrogan los efectos del Real Decreto 1462/2018, de 21 de diciembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2019.
Dado que el citado Real Decreto 1462/2018, de 21 de diciembre, dejará de producir efectos el próximo 31 de diciembre, concurren razones de extraordinaria y urgente necesidad, que hacen ineludible mantener su vigencia a partir del 1 de enero de 2020. Se garantiza de este modo la seguridad jurídica y se da continuidad a la función del salario mínimo interprofesional de servir de suelo o garantía salarial mínima para las personas trabajadoras.
Esta disposición es conforme, por tanto, con las capacidades del Gobierno en funciones al estar limitada materialmente, al no suponer una revisión de la cuantía del salario mínimo interprofesional sino una prórroga del vigente y, temporalmente, al aplicarse únicamente hasta que se adopte un nuevo real decreto que fije su cuantía para el 2020.
V
Esta norma se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en particular, a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa se encuentra justificada por una razón de interés general, habiéndose identificado los fines perseguidos y entendiéndose que es el real decreto-ley el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Por otra parte, las medidas contenidas en el real decreto-ley son adecuadas y proporcionadas a las necesidades que exigen su dictado, habiéndose constatado que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. De igual modo, como garantía del principio de seguridad jurídica, esta iniciativa normativa se adopta de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, generando un marco normativo de certidumbre, que facilita su conocimiento y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas afectadas.
Esta norma también es coherente con el principio de transparencia al definir claramente la situación que la motiva y sus objetivos, descritos en esta parte expositiva y en la memoria del análisis de impacto normativo, sin que se hayan realizado los trámites de participación pública, al amparo de la excepción que para los reales decretos-leyes establece la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Por último, en relación con el principio de eficiencia, se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos, así como los menores costes indirectos.
La tramitación de este real decreto-ley se efectúa por un Gobierno en funciones, circunstancia que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 21.3 de la citada Ley 50/1997, precepto conforme al cual «el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas».
Y ello es así porque, en esta ocasión, como se ha señalado al justificar el presupuesto habilitante del real decreto-ley para las distintas medidas que este contiene, concurre el supuesto excepcional de urgencia que constituye una de las ampliaciones del ámbito de válida actuación del Gobierno en funciones.
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Proeli/es/rdl/2019/12/27/18#preambulo-pr