Art. [preambulo]
En vigor desde 2 abr 2025
Las personas de nacionalidad española deben pasar por el trámite administrativo de empadronarse en una o varias ocasiones a lo largo de su vida. El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio, tal y como establece el artículo 16 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. En él constan todas las personas que residen habitualmente en un municipio y sus datos constituyen prueba de la residencia y domicilio habitual en el mismo.
Tal y como establecen el artículo 15 de la citada ley y el artículo 54 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la posibilidad de utilización de medios electrónicos habilitados al efecto para empadronarse ha quedado reflejada específicamente en la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
En el caso de las personas de nacionalidad española residentes en el extranjero, el artículo 17.5 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, contempla la confección de un Padrón de españoles residentes en el extranjero (en adelante, PERE), al que son de aplicación las normas de dicha ley que regulan el Padrón municipal.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 80, hace mención a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, cuyo artículo 47 indica que las Oficinas Consulares, de carrera u honorarias, son los órganos de la Administración General del Estado encargados del ejercicio de las funciones consulares y especialmente de prestar asistencia y protección a la ciudadanía española en el exterior.
Existe un Registro de Matrícula Consular, cuya creación se remonta al año 1849, en el que se inscriben tanto las personas españolas residentes en las distintas demarcaciones consulares como las no residentes (con estancias en el exterior sin vocación de permanencia). Con los datos existentes en el Registro de Matrícula Consular, se constituye el Padrón de españoles residentes en el extranjero, tal y como establece el artículo 95 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. Para ello, es necesario adaptar el contenido del Registro de Matrícula Consular a los datos que, con carácter obligatorio, han de constar en el Padrón de españoles residentes en el extranjero.
Debido a esta conexión entre el Registro de Matrícula Consular y el Padrón de españoles residentes en el extranjero, que se equipara al Padrón municipal en el ámbito estatal, el Registro de Matrícula Consular constituye un instrumento de gran importancia y primordial en el ejercicio de la protección y asistencia consular que nuestras Oficinas Consulares prestan a las personas de nacionalidad española residentes en el extranjero, sirviendo además como cauce para su participación en los procesos electorales que se convocan periódicamente en España.
La particularidad en el extranjero es que el trámite, hasta ahora presencial, en muchas ocasiones requiere que la persona interesada deba recorrer cientos o incluso miles de kilómetros para cumplir con la obligación legal de inscripción ante la Oficina Consular correspondiente. Este requisito de presencialidad, a falta hasta la fecha de medios electrónicos fiables y que den prueba fehaciente de la identidad de las personas interesadas, dificulta enormemente la inscripción en el Registro de Matrícula Consular a la ciudadanía española en el extranjero, cuya importancia numérica y perfil ha sufrido grandes cambios recientemente.
Hay que tener en cuenta que, desde el año 2005, casi se ha triplicado la presencia de personas de nacionalidad española residentes en el extranjero, mientras que la de aquellas que se establecen temporalmente en el extranjero también ha aumentado significativamente. En enero de 2024 se superó la cifra de tres millones de personas dadas de alta como residentes en el Registro de Matrícula Consular. Dicho aumento se explica por factores sociológicos, fruto de los diversos procesos migratorios a que ha asistido nuestro país en las últimas décadas, así como normativos, en particular tras la entrada en vigor de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, y la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España. La actual implementación de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, también está conllevando un incremento de la ciudadanía española en el exterior. El número de no residentes también ha experimentado un importante incremento: en enero de 2024 ascendía a cerca de 29.000 personas desplazadas por motivos de estudio, voluntariado, visitas familiares, tratamientos médicos u ocio, entre otras situaciones de estancia temporal en el extranjero.
Por otro lado, en las últimas dos décadas se ha vivido una profunda digitalización en las relaciones con la Administración. Buena muestra de ello es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuyo artículo 14 recoge la posibilidad de que las personas físicas se relacionen con la Administración por medios electrónicos. Otros cambios legislativos que se han producido en España inciden en esa creciente digitalización y en la necesidad de proporcionar la protección y garantías necesarias a la ciudadanía en sus trámites electrónicos.
También se han aprobado en los últimos años nuevas disposiciones en materia de protección de datos personales, entre las que destacan el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos por el que se deroga la Directiva 95/46/CE y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de datos personales y garantía de los derechos digitales.
Asimismo, la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 12/2022, de 30 de septiembre, de reforma de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, para la regulación del ejercicio del voto por los españoles que viven en el extranjero, establece que el Gobierno, en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la ley, revisará la normativa sobre inscripción en los Registros de Matrícula de las Oficinas Consulares en el extranjero.
Por todo lo anterior, se hace necesario adoptar un nuevo real decreto que reemplace el hasta ahora vigente Real Decreto 3425/2000, de 15 de diciembre, sobre inscripción de los españoles en los Registros de Matrícula de las Oficinas Consulares en el extranjero, a las disposiciones normativas en vigor, en especial a las relativas al carácter electrónico del procedimiento administrativo, a las nuevas previsiones en materia de protección de datos personales y a los cambios introducidos por el Real Decreto 141/2024, de 6 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio. El presente real decreto define el carácter digital del Registro de Matrícula Consular, acogiendo así en su seno todas las reformas normativas producidas en los últimos años en el ámbito de la Administración electrónica, la interoperabilidad y la seguridad. Con la aprobación de esta norma y gracias a los esfuerzos que el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación está realizando para fomentar sistemas adecuados de identificación digital y de firma electrónica, se introduce la posibilidad de realizar trámites de alta, baja o modificación de datos en el Registro de Matrícula Consular a través de medios electrónicos que permitan, sin ningún género de dudas, comprobar la identidad de la persona de nacionalidad española. Esta posibilidad se articulará a través del correspondiente certificado electrónico (para aquellas personas que ya dispongan del mismo), así como de mecanismos de firma electrónica no criptográfica y mediante la plataforma Cl@ve.
El Registro de Matrícula Consular continúa formado por las dos categorías de residentes y no residentes. Las personas residentes causarán automáticamente alta en el PERE, del que se obtendrá el censo electoral de españoles residentes ausentes que vivan en el extranjero (en adelante, CERA), formado por las personas de nacionalidad española inscritas en el PERE mayores de edad. Las personas no residentes, en cambio, continuarán inscritas en el Padrón y en el censo electoral del municipio español de procedencia o en el PERE y el CERA de la Oficina Consular de carrera donde tengan su residencia habitual, pero su inclusión como no residentes facilitará su protección y asistencia consular, además de ser obligatoria para el ejercicio del voto desde el extranjero.
Es importante subrayar que la inscripción como residente, desde su llegada al extranjero, no presupone que la persona de nacionalidad española cumpla los plazos de residencia continuada en el exterior y cualquier norma de procedimiento que la legislación española exija para determinados supuestos, especialmente de naturaleza fiscal, de carácter aduanero y para transacciones económicas internacionales.
Se hace preciso, además, aludir como fundamento de la presente norma lo previsto en el artículo 2 j) de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, que establece como uno de los objetivos de la Política Exterior de España «La asistencia y protección a sus ciudadanos, así como la protección de los intereses económicos de España en el exterior». Por otro lado, el artículo 41.3 de dicha ley dispone que al Servicio Exterior del Estado le corresponde facilitar el ejercicio de sus derechos a los españoles en el exterior. Finalmente, su disposición final quinta establece que el Gobierno y los titulares de los departamentos ministeriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictarán cuantas disposiciones resulten necesarias para el desarrollo de dicha ley.
De igual modo, la presente norma se encuentra fundamentada en la disposición final sexta de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que «faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley».
Para la adopción del presente real decreto se han recabado los informes pertinentes del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y ha sido informado por el Consejo de Empadronamiento, la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior.
Este real decreto cumple con los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. En este sentido, en virtud de los principios de necesidad y eficacia, la norma se justifica por una razón de interés general, como es la necesidad de facilitar a la ciudadanía española el registro electrónico con base en los mecanismos electrónicos que se están desarrollando e incorporar en el Registro de Matrícula Consular las nuevas previsiones en materia de protección de datos personales. El presente real decreto se configura como el instrumento más adecuado para la consecución de los fines que se persiguen. Respecto al principio de proporcionalidad, este real decreto contiene la regulación imprescindible para cumplir sus objetivos, en la medida en que no introduce nuevas cargas sobre los administrados y prevé medios adecuados a la consecución del fin que se persigue, como es la digitalización del Registro de Matrícula Consular. Igualmente, el real decreto es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, con lo que se garantiza el principio de seguridad jurídica. Asimismo, el principio de transparencia se ha garantizado mediante la publicación del proyecto de real decreto, así como de su Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en el portal web del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, a efectos de que pudieran ser conocidos dichos textos en el trámite de audiencia e información pública por toda la ciudadanía. En relación con el principio de eficiencia, la iniciativa normativa no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias y permite racionalizar la gestión de los recursos públicos, permitiendo la gestión digital del Registro de Matrícula Consular.
La norma encuentra su título competencial habilitante en el artículo 149.1.3.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado, respectivamente, las relaciones internacionales y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, del Ministro de Política Territorial y Memoria Democrática, del Ministro de Economía, Comercio y Empresa y del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 1 de octubre de 2024,
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Proeli/es/rd/2024/10/01/991#preambulo-pr