Art. [preambulo]

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En vigor desde 18 nov 2020
La pandemia del COVID-19 declarada por la Organización Mundial de la Salud en marzo de este año, ha motivado la necesidad de adoptar diversas medidas urgentes para mantener la actividad y competitividad del sector pesquero, así como minimizar el impacto sobrevenido en dicho sector por dicha declaración y las consecuencias sanitarias, de seguridad, económicas y sociales que han derivado de esta situación de crisis sanitaria sin precedentes. Como consecuencia de lo anterior, la Unión Europea ha aprobado un conjunto de medidas, entre otras, a través del Reglamento (UE) 2020/560 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 508/2014 y (UE) n.º 1379/2013 en relación con medidas específicas para atenuar el impacto del brote de COVID-19 en el sector de la pesca y la acuicultura, con el fin de atenuar el impacto social y económico en el sector de la pesca y la acuicultura provocado por la crisis sanitaria derivada del brote de COVID-19. Así, el apoyo al sector derivado de la modificación y aplicación de lo dispuesto en el Reglamento n.º 508/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014, supone garantizar la continuidad de las actividades pesqueras, racionalizando el procedimiento para el acceso a las ayudas para los pescadores. En el plano nacional, mediante el Real Decreto 703/2020, de 28 de julio, por el que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas a la paralización temporal de la actividad pesquera para poder hacer frente al impacto económico y social derivado de la pandemia de COVID-19, se convocan dichas ayudas para el primer tramo del ejercicio 2020 y se modifican distintos reales decretos relativos a la regulación de las organizaciones profesionales en el sector de la pesca y la acuicultura y para el ejercicio de la pesca recreativa, la Administración ha establecido las bases reguladoras y la convocatoria en 2020 para el apoyo a los armadores, hayan presentado o no un procedimiento de suspensión de contratos o reducción de jornada como consecuencia de la paralización extraordinaria de la actividad pesquera derivada de la pandemia, y, asimismo, para la protección de los pescadores para los que no se ha presentado dicha suspensión de contrato o reducción de su jornada laboral. Este sistema subvencional, no obstante, necesita ser ahora completado por medio de la presente norma. Así, se subvienen con la presente norma las necesidades detectadas en los pescadores cuya actividad se haya paralizado y se haya tramitado un procedimiento de suspensión de los contratos o reducción de jornada regulados en el artículo 47 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, que se gestionarán por el Instituto Social de la Marina del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y se pagarán a través de la caja pagadora central de la Tesorería General de la Seguridad Social previa propuesta de pago centralizada por dicho Instituto. Asimismo, se incluye la convocatoria de esta línea de ayudas para el primer tramo del ejercicio de 2020 en unidad de acto con este real decreto, de modo que se acorten los plazos al máximo para asegurar la plena eficacia y efectividad de la medida dada la urgencia en su tramitación. Por consiguiente, el presente real decreto viene a regular las ayudas a los pescadores que se han visto afectados por un procedimiento de suspensión de contratos o reducción de jornada, y a modificar el Real Decreto 703/2020, de 28 de julio, que el presente real decreto modifica en aspectos meramente técnicos dadas ciertas referencias normativas erróneas. Concurren en este supuesto razones justificativas del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública. Ante la necesidad de garantizar la máxima estabilidad a los pescadores, atendiendo a la necesidad de garantizar los recursos necesarios para evitar el abandono de dicha profesión, que se estableció con carácter esencial, con objeto de proporcionar alimentos esenciales para la población por la situación de emergencia de salud pública provocada por el brote del COVID-19 y atendiendo a la importancia capital de estas medidas para la aplicación de la política pesquera del Departamento, se estima que concurren circunstancias excepcionales que acreditan razones de interés público para su aprobación como subvenciones de carácter directo previstas en el artículo 22.2.c) del citado cuerpo legal. La importancia social y económica de la actividad primaria en el sector pesquero hacen necesario garantizar y promover la aplicación de las políticas públicas de este Departamento en relación con dicha actividad, comprometidas y en concordancia con las de la Unión Europea en estas materias. Así, dentro del sector pesquero, el valor de la producción de los productos de la pesca y de la acuicultura así como los transformados en el ámbito se encuentra cerca de 2 millones de toneladas y que factura más de 6.700 millones de euros. Se trata de un sector muy repartido a lo largo del litoral español. Ello supone oportunidades de empleo para los jóvenes, al tiempo que fija la población rural y evita el despoblamiento. La importancia económica y social del sector justifica la aprobación de estas ayudas, en la que además concurre la imposibilidad de iniciar un procedimiento de concurrencia competitiva por cuanto, vistos los objetivos mencionados de esta ayuda, debe concederse a todos los pescadores a bordo de buques que han tramitado un procedimiento de suspensión de los contratos o reducción de jornada, y, por lo tanto, no cabe establecer parámetros comparativos que permitan una prelación ya que el pescador genera su derecho de ayuda al estar en un buque sujeto al procedimiento antes mencionado, así como la posibilidad de hacer uso de los fondos europeos en la materia, con el fin de asegurar la sostenibilidad social de un sector esencial en muchas zonas litorales del país. Con el objeto de asegurar que la medida responde de forma eficaz a las especiales circunstancias que pretende paliar, y considerando que dicha eficacia solo es posible si la medida se pone en marcha con carácter urgente, se establece la gestión centralizada de las ayudas. Este real decreto se dicta al amparo de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, prevista en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, de la competencia exclusiva en materia de pesca marítima y ordenación del sector pesquero, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución. La gestión centralizada se perfila como la única forma de gestión que garantiza idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las ayudas, fundamentales en este supuesto en el que las ayudas no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto de España, con una flota que faena en el mar territorial, el cual no está compartimentado en función de los territorios regionales. Procede destacar en este sentido que el tipo de necesidades que generan las situaciones que se pretenden afrontar con esta medida responden a un patrón común en todas las zonas y tipo de buques y actividades afectadas, independientemente de la comunidad autónoma donde se ubique el respectivo puerto base, que por lo demás no impiden ni salir a faenar ni descargar en cualquier otro, o el cambio definitivo del mismo, lo que refuerza la necesidad de esta gestión centralizada. La flota española se caracteriza por su amplitud y la variedad de orientaciones extractivas, desde buques de gran porte dedicados a amplias mareas hasta pequeñas embarcaciones artesanales de bajura. Asimismo, en varios casos las embarcaciones se encuentran en manos de un mismo propietario o armador, sin perjuicio de que sus artes, caladero, puerto habitual, puerto base o lugar preferente de primera venta sea diverso y cambiante a lo largo del año. A unas necesidades tan específicas la Administración debe responder de forma que los plazos y criterios sean idénticos en todo el territorio nacional, lo cual únicamente se garantiza con una gestión centralizada. La gestión centralizada también contribuye a garantizar que no se sobrepasan los importes máximos de ayudas establecidos por la normativa europea, a los que están sujetas las subvenciones establecidas en el presente real decreto. Así, con palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13 CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (STC 155/1996, de 9 de octubre, F.4 y jurisprudencia en ella citada)». En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (STC 117/1992, de 16 de septiembre). Ello se debe a su carácter transversal ya que aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como «exclusiva» en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica» (Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo). Igualmente, la STC 11/2015, FJ 4, por remisión a la STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que ‘‘… en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas... el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía’’.» El artículo 149.1.13.ª CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma. Otro tanto se puede decir en relación con la competencia del Estado en la materia de ordenación pesquera de la regla 19.ª, el Tribunal Constitucional ha dictado, entre otras, las Sentencias 56/1989 y 147/1991, señalando que el concepto de ordenación del sector pesquero incluye a «(…) quienes pueden ejercer la actividad pesquera, ya sea la directamente extractiva o alguna otra relacionada con ella, las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización.» Y que, en este ámbito, el Estado tiene la competencia para dictar la legislación básica correspondiendo a las comunidades autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución de las normas. Pero además de estas consideraciones, deben tenerse en cuenta la concurrencia indiferenciada en el ámbito de este real decreto de competencias exclusivas, que fundamentan la aprobación de las bases y su gestión centralizada por parte del Estado de modo conjunto con los títulos anteriores. En efecto, la íntima conexión de estas ayudas con la pesca extractiva queda reflejada en la propia definición que el Tribunal Constitucional realiza de esta actividad. Así, la doctrina del Tribunal Constitucional (esencialmente, las SSTC 56/1989, 9/2001, 38/2002 y 166/2013) parte del principio, resumido en el FJ 6 de la última de ellas, que establece que «por pesca marítima hay que entender la regulación de la actividad extractiva. De manera más detallada, la pesca marítima incluye la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los períodos en que puede pescarse (vedas, horas) y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca). Del mismo modo, como presupuesto de la señalada actividad extractiva, la pesca marítima incluye también el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros. Ahora bien, la materia «pesca marítima» es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.19 CE) cuando su regulación se proyecta sobre el mar territorial, la zona económica y las aguas internacionales. Por el contrario, en el caso de que la disciplina de dichas cuestiones se ciña a las aguas interiores de una Comunidad Autónoma, esta resultará competente para establecerla (así en STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 6)». Del mismo modo, al colaborar la Tesorería General de la Seguridad Social en la gestión de estas ayudas se incardina indisociablemente en el marco de las competencias exclusivas del Estado en materia de Seguridad Social conforme al artículo 149.1.17.ª de la Constitución. Por lo tanto, también desde esa perspectiva procede la concesión de modo centralizado de estas ayudas por cuanto aplica las competencia exclusivas estatales en materia de la protección que la Seguridad Social brinda a los colectivos de trabajadores afectados por diferentes contingencias, desde la perspectiva además de la caja única refrendada en sede constitucional que, por todas desde 1989, se sentaría por el Tribunal Constitucional como una competencia exclusiva del Estado en los siguientes términos: «el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad (…) puesto que, si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni, consecuentemente, la unidad del sistema». A este respecto, el presente real decreto prevé las bases reguladoras para la concesión de ayudas a los pescadores enrolados en los buques afectados por tales paradas. Estas ayudas se instrumentarán por medio del Instituto Social de la Marina como entidad gestora de la Seguridad Social para aquellos trabajadores incardinados en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar, y exige como requisito previo su enrolamiento y su correspondiente alta en dicho sistema, y opera como medida compensatoria por la pérdida de salarios derivada de tal actividad, en el marco de dichas competencias, por lo que se considera un título competencial esencial para su correcta articulación en cuanto a tales ayudas. Por lo tanto, la concurrencia sobre un mismo objeto de títulos competenciales exclusivos del Estado y de títulos básicos, permiten apreciar en este caso los requisitos fijados por el Tribunal Constitucional para optar por la centralización y, por otro lado, justifican la opción normativa de unificar no solo bases y convocatoria al amparo de lo determinado por el artículo 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, sino también de concentrar su regulación y gestión estatal ya que se ha concluido que el Estado tiene competencia suficiente para proceder a la gestión centralizada. Asimismo, debe tenerse en cuenta la doctrina constitucional sobre la gestión de fondos comunitarios, recogida en las SSTC 79/1992, 117/1992, 213/1994, 70/1997, 148/1998 y 99/2012, en especial en cuanto a que la gestión centralizada contribuye a garantizar que no se sobrepasan los importes máximos de ayudas establecidos por la normativa europea, a los que están sujetas las subvenciones establecidas en el presente real decreto. Por ello mismo, y también debido a la urgencia de las ayudas, destinadas a atender las necesidades inaplazables, y para asegurar la igualdad en la percepción por parte de los posibles destinatarios de estas ayudas, cabe citar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la supraterritorialidad que señala que «Dicho traslado de titularidad, con base en la extraterritorialidad, tiene carácter excepcional, de manera que solo podrá tener lugar «cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supra autonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8)» (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5). En consecuencia, «sin que el recurso a la técnica del desplazamiento de competencias al Estado, en el caso de efectos extraterritoriales del ejercicio de la competencia ejecutiva autonómica, deba ser asumido como solución. El Estado, al fijar los puntos de conexión territorial que estimase oportunos y resultasen acordes con la finalidad perseguida por la norma, estaría determinando, precisamente, la Comunidad Autónoma a la que en cada caso correspondería ejercer las funciones de ejecución a las que la norma hace referencia, ofreciendo a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que pretende evitar el eventual conflicto de intereses» (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6)» (STC 35/2012, FJ 5). Por otro lado, la doctrina del Tribunal Constitucional exige el establecimiento de las bases reguladoras de subvenciones por real decreto en los casos en que se invoque, como aquí ocurre –aunque de modo conjunto con competencias exclusivas–, una competencia básica (STC 175/2003, de 30 de septiembre, o STC 156/2011, de 18 de octubre). Así, la STC 156/2011, de 18 de octubre, afirma que «este Tribunal ha insistido en que la regulación de subvenciones mediante orden ministerial, por su rango normativo, no se aviene con las exigencias formales de la normativa básica» (SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 9; 98/2001, de 5 de abril, FJ 7; 188/2001» y prosigue: «Este criterio respecto a la cobertura formal de la normativa básica ha de ser exigido, incluso con mayor rigor, en los supuestos de subvenciones estatales centralizadas en los ámbitos materiales en los que la Constitución reserva al Estado la normativa básica, toda vez que esa gestión centralizada se erige en excepción que limita el ejercicio ordinario por las Comunidades Autónomas de sus competencias». Esta norma se adecua a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, se garantizan los principios de necesidad y eficacia puesto que la norma resulta el instrumento más indicado para los intereses que se persiguen, siendo el principal, dar respuesta a las necesidades sociales y económicas extraordinarias del sector pesquero afectado por el impacto sobrevenido del COVID-19; el principio de proporcionalidad ya que contiene la regulación imprescindible para atender las necesidades que se pretenden cubrir; y el principio de seguridad jurídica ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, asegurando su correcta incardinación y congruencia con el resto de la regulación existente en la materia. Por lo demás, la norma es coherente con los principios de eficiencia, en tanto que la norma asegura la máxima eficacia de sus postulados para garantizar que las ayudas llegan de una manera ágil a todos los beneficiarios, incorporando en su seno la propia convocatoria, y de transparencia al haberse garantizado una amplia participación en su elaboración. En la elaboración de este real decreto se ha consultado a las comunidades autónomas y al sector pesquero afectado y han emitido informe sobre el mismo la Abogacía del Estado y la Intervención Delegada en el Departamento, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 17.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre. Asimismo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, este proyecto se ha sometido a los trámites de audiencia e información pública. En su virtud, a propuesta de los Ministros de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, previo informe del Ministerio de Hacienda, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 10 de noviembre de 2020, DISPONGO:
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eli/es/rd/2020/11/10/969#preambulo-pr