Art. [preambulo]
En vigor desde 24 ago 2023
El bienestar de los animales es un valor comunitario recogido en el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Asimismo, a nivel nacional, la reciente Ley 17/2021, de 15 de diciembre, de modificación del Código Civil, la Ley Hipotecaria y la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre el régimen jurídico de los animales, los configura en nuestro Derecho interno como seres vivos dotados de sensibilidad, procediendo, entre otras, a la modificación del artículo 333 del Código Civil y a la adición de un nuevo artículo 333 bis.
Aun cuando esta reforma se inserte en esencia en el ámbito del Derecho privado, en su exposición de motivos se indica de manera expresa que «el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea exige que los Estados respeten las exigencias en materia de bienestar de los animales como “seres sensibles”», lo que implica que ese criterio también se aplica al «Derecho español en numerosas normas, entre las que debe destacarse la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio».
Al efecto, de conformidad con el apartado 2 del nuevo artículo 333 bis del Código Civil, «El propietario, poseedor o titular de cualquier otro derecho sobre un animal debe ejercer sus derechos sobre él y sus deberes de cuidado respetando su cualidad de ser sintiente, asegurando su bienestar conforme a las características de cada especie y respetando las limitaciones establecidas en ésta y las demás normas vigentes». Por tanto, la categorización de los animales como realidades diferentes de las cosas, con la específica afirmación legal de su condición de seres sintientes, implica una innovación de nuestro ordenamiento que está llamado a vertebrar su régimen jurídico al modo en que la declaración del artículo 13 del TFUE lo hace en el Derecho de la Unión Europea.
Asimismo, el bienestar de los animales es una cuestión de creciente interés público que influye en la actitud de la población a la hora de elegir los productos que consume. Por otro lado, la mejora de la protección de los animales en el momento del sacrificio contribuye a mejorar la calidad de la carne y tiene un efecto positivo indirecto en la seguridad laboral en los mataderos.
El Reglamento (CE) número 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009, relativo a la protección de los animales en el momento de la matanza, establece que el sacrificio y las operaciones conexas que se efectúan en los mataderos pueden provocar dolor, angustia, miedo u otras formas de sufrimiento a los animales, incluso en las mejores condiciones técnicas disponibles. Los operadores de los mataderos o cualquier persona implicada en el sacrificio de animales deben adoptar las medidas necesarias para evitar el dolor y reducir al mínimo la angustia y el sufrimiento de los animales durante los procesos de sacrificio, teniendo en cuenta las buenas prácticas en ese ámbito y los métodos autorizados con arreglo al Reglamento (CE) número 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009. A nivel nacional, se establecen disposiciones específicas de aplicación de este reglamento mediante el Real Decreto 37/2014, de 24 de enero, por el que se regulan aspectos relativos a la protección de los animales en el momento de la matanza.
Sin perjuicio de la directa aplicación del Reglamento (CE) número 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009, este real decreto establece, con carácter básico y sin menoscabo de la competencia para su desarrollo por parte de las comunidades autónomas, a quienes corresponde además el ejercicio de las competencias de control y sanción, los requisitos para la instalación de sistemas de videovigilancia en los mataderos. La finalidad de estos sistemas es la de servir de herramienta, tanto para los operadores como para las autoridades competentes, para garantizar el cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales. El carácter básico de este real decreto se justifica por la necesidad de establecer unas condiciones generales homogéneas en todo el territorio español, tanto desde el punto de vista de la salud y el bienestar de los animales, como el de evitar que se generen distorsiones que afecten al mercado interior.
En el ámbito nacional, la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, establece las normas básicas sobre estos aspectos y un régimen común de infracciones y sanciones para garantizar su cumplimiento. En su artículo 4 dispone que las Administraciones Públicas adoptarán las medidas necesarias para asegurar que, en las explotaciones, los animales no padezcan dolores, sufrimientos o daños inútiles, y para ello, se tendrán en cuenta su especie y grado de desarrollo, adaptación y domesticación, así como sus necesidades fisiológicas y etológicas de acuerdo con la experiencia adquirida, los conocimientos científicos y la normativa comunitaria y nacional de aplicación en cada caso. En su artículo 5.2 prevé que los medios de transporte y las instalaciones de carga y descarga se concebirán, construirán, mantendrán y utilizarán adecuadamente, de modo que se eviten lesiones y sufrimiento innecesarios a los animales y se garantice su seguridad, determinando en el artículo 6.1 que las normas sobre la construcción, las instalaciones y los equipos de los mataderos, así como su funcionamiento, evitarán a los animales agitación, dolor o sufrimiento innecesarios. Asimismo, se destaca que en su disposición final sexta se autoriza al Gobierno, en el ámbito de las competencias del Estado, a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de dicha ley.
En atención a estas previsiones legales, se considera que dentro de las «medidas necesarias para asegurar» en los mataderos el bienestar animal (artículo 4) y de las normas sobre las instalaciones y los equipos de los mataderos (artículo 6) también dirigidas a evitar la afectación de tal bienestar, cabe la implantación de un sistema de videovigilancia por medio del que trate de garantizarse el respeto al bienestar animal, dentro de las posibilidades de desarrollo de la indicada Ley 32/2007.
Por su parte, la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, tiene entre sus fines, a tenor de su artículo 1.2.b), la mejora sanitaria de los animales, de sus explotaciones, de sus productos y de la fauna de los ecosistemas naturales. Y, asimismo, en su disposición final quinta, autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de dicha ley.
Los preceptos legales anteriormente citados se orientan de modo general a velar por la adecuación de los mataderos –entre otros espacios que albergan a los animales–, facultando al Gobierno para que adopte las medidas necesarias para la aplicación de dichas leyes, en favor de la preservación del bienestar de los animales en los mataderos en línea directa con las previsiones materiales contenidas en las referidas leyes, por considerarse necesarias y proporcionadas a sus fines.
En consideración a lo expuesto, el presente real decreto tiene por objeto establecer, con carácter básico, los requisitos para la instalación y funcionamiento de un Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales en los mataderos del territorio español, para la realización de controles relativos a la normativa sobre bienestar de los animales, a fin de garantizar su cumplimiento por los operadores de los mataderos y su personal, respetando en todo momento la intimidad de las personas trabajadoras, regulando cuanto incumbe a los requisitos y condiciones que ha de cumplir dicho sistema así como cuantas medidas se consideran precisas para garantizar los derechos de las personas trabajadoras que puedan resultar afectadas por su instalación, en el marco de las disposiciones de la Unión Europea y nacionales que resultan aplicables.
Así, teniendo en cuenta las zonas del matadero donde se realizan operaciones en las que el bienestar animal puede verse comprometido, se fijan los lugares que deben contar con cámaras para la videovigilancia, así como los requisitos para su instalación y funcionamiento.
En relación con ello, se significa que el artículo 20 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, se dedica a la dirección y control de la actividad laboral, estableciendo en su apartado 3 que el empresario podrá adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento por el trabajador de sus obligaciones y deberes laborales, guardando en su adopción y aplicación la consideración debida a su dignidad y teniendo en cuenta, en su caso, la capacidad real de los trabajadores con discapacidad. Así, desde la perspectiva de la protección de datos de carácter personal, este precepto constituye la habilitación legal específica de los sistemas de videovigilancia para verificar el cumplimiento por parte de los trabajadores de sus obligaciones y deberes laborales, siendo esa precisamente una de las finalidades a que responde esta norma, puesto que sin la observancia por los trabajadores de los mataderos de sus obligaciones y deberes laborales para con los animales, se produciría la quiebra del bienestar animal.
Así, los sistemas de videovigilancia están previstos para poder comprobar que allí donde intervienen trabajadores de los mataderos con animales vivos aquellos cumplen con la normativa vigente en la materia –toda ella orientada a la maximización del bienestar animal–, ejerciendo por ello las funciones de control a que se refiere el artículo 89 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Desde esta perspectiva, el empleo de los sistemas de videovigilancia cuenta con la habilitación legal del artículo 20.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y respeta los límites del artículo 89 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, acerca de esta medida.
Asimismo, se significa que la utilización de dispositivos de videovigilancia con la finalidad de preservar la seguridad de las personas y bienes, así como de sus instalaciones, viene avalada por el artículo 22.1 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, en las condiciones establecidas en dicha disposición. En la medida en que los mataderos tienen la consideración de lugares de trabajo, el tratamiento de las imágenes obtenidas a través de sistemas de cámaras o videocámaras deberá respetar los límites establecidos en el artículo 89 de la referida Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, y en el artículo 20 bis del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
Los mataderos, con independencia de su tamaño o de que sean fijos o móviles, deben garantizar que se cumplen las condiciones de bienestar de los animales establecidas en la normativa. Así, se establece que todos los establecimientos situados en el territorio español deben contar con sistemas de videovigilancia. No obstante, conviene establecer cierta flexibilidad para los pequeños mataderos, que deben tener una consideración diferenciada, de manera que cuenten con un periodo más amplio que el resto de mataderos para poder adaptar sus instalaciones a los requisitos establecidos en esta normativa.
Se significa, asimismo, que el Reglamento (CE) número 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009, establece que deben desarrollarse procedimientos normalizados de trabajo, basados en los riesgos, en todas las fases del ciclo de producción. Por ello se establece que la instalación de un sistema de videovigilancia en un matadero, debe venir acompañada de un procedimiento normalizado de trabajo en el que se describan de forma específica las operaciones que deben realizarse para garantizar que dicho sistema cumple con los objetivos para los que ha sido instalado.
En lo referente a la conservación y acceso a las grabaciones del sistema de videovigilancia, la instalación de cualquier dispositivo de videovigilancia recogido en esta norma estará sujeta al marco normativo destinado a proteger la privacidad y regular el uso que se puede hacer de las imágenes grabadas. En particular, se ajustará a lo establecido en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos), y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre. Además, al tratarse de unas grabaciones que pueden tener una importante repercusión en la imagen de la empresa y sus trabajadores, así como información sensible según lo establecido en la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, se establecen requisitos para el uso y difusión de dichas grabaciones. Asimismo, se establece que el responsable del tratamiento del sistema de videovigilancia será el operador del matadero.
En relación con las tareas efectuadas por el servicio de control oficial de la Administración autonómica competente existe un marco normativo armonizado en la Unión Europea para la organización de los controles oficiales. Conforme a esta normativa, las autoridades competentes deben tener la facultad de efectuar controles oficiales en todas las fases de la producción y de la distribución de alimentos, en la medida en que ello sea necesario para investigar plenamente las posibles infracciones de dicha legislación, así como para identificar la causa de toda infracción de esa legislación. Asimismo, la reglamentación europea establece que el veterinario oficial comprobará que se cumplen las normas relativas a la protección de los animales durante el sacrificio. Además, prevé que la autoridad competente adopte medidas en caso de incumplimiento por lo que respecta a las normas sobre el bienestar de los animales.
Este real decreto regula el acceso por parte del servicio de control oficial a los sistemas de videovigilancia, como una herramienta complementaria que facilitará la verificación del cumplimiento de las normas de bienestar de los animales por parte del operador del matadero. No obstante, si del visionado de las imágenes en las zonas del matadero donde se contempla la obligatoriedad de instalar cámaras se observara el incumplimiento de los requisitos en materia de higiene o de seguridad alimentaria, se podrá actuar conforme a lo establecido en la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición.
El real decreto se ajusta a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en particular a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Y así, este real decreto, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, persigue un interés general como es el de mejorar el marco regulatorio de la seguridad alimentaria y el bienestar de los animales a través de la instalación en los mataderos de un sistema específico de videovigilancia, con la flexibilización prevista para su exigencia a los pequeños establecimientos, siendo el instrumento más adecuado para garantizar la consecución de los fines perseguidos. Además, cumple con el principio de proporcionalidad ya que supone la regulación imprescindible para atender al interés general antes expuesto. Por otra parte, este real decreto se adecúa al principio de seguridad jurídica siendo coherente con el resto del ordenamiento nacional y de la Unión Europea y favoreciendo la certidumbre y claridad del mismo al establecer medidas que coadyuvan al cumplimiento de la legislación aplicable. Asimismo, la norma se adecúa al principio de transparencia ya que, durante el procedimiento de su elaboración, se ha favorecido la participación activa de los potenciales destinatarios de la misma mediante la sustanciación del trámite de consulta pública previa, previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y a través del trámite de audiencia e información pública previsto en el artículo 26.6 de la mencionada ley. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, la norma no supone más cargas administrativas de las estrictamente necesarias para el debido cumplimiento del objetivo pretendido.
Esta disposición se adopta con rango reglamentario, en atención a las habilitaciones legales antes referidas de las Leyes 32/2007, de 7 de noviembre y 8/2003, de 24 de abril, y considerando que, al regular con carácter básico la materia que constituye su objeto, se adecúa a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a los requisitos formales exigidos a las normas de esa naturaleza, que se refiere a que el uso del reglamento para el establecimiento de bases está justificado cuando «resulta complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas legales básicas» (así, entre otras, en las SSTC 25/1983, 32/1983 y 48/1988) o que es posible establecer las bases mediante normas reglamentarias «Cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases» o cuando la ley formal no es el instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos de la materia debido al «carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante» de los mismos (por todas, STC 131/1996). Así, la regulación contenida en el proyecto, al determinar los requisitos para la instalación y funcionamiento de un Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales en los mataderos, constituye un complemento indispensable, de marcado carácter técnico, para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas de la Unión Europea y en las leyes estatales que resultan de aplicación a la materia regulada.
En el proceso de elaboración de este real decreto se han sustanciado los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública, y han sido consultadas las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla, los sectores afectados y las asociaciones de consumidores y usuarios, habiendo emitido informe la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria. Además, ha sido sometido al procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, que incorpora esta directiva al ordenamiento jurídico español.
El real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de bases y coordinación general de la sanidad, en virtud de lo dispuesto en los artículos 4 y 6 y la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, así como en la habilitación contenida en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal en conexión con el artículo 1.2.b) de dicha ley.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Consumo, del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de la Ministra de Sanidad y de la Ministra de Derechos Sociales y Agenda 2030, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 23 de agosto de 2022,
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Proeli/es/rd/2022/08/23/695#preambulo-pr