Art. [preambulo]

En vigor desde 13 jul 2022

I En los últimos años ha tomado una notable relevancia la transformación de la política energética para hacer frente a los cambios que supone asumir el compromiso de aumentar la acción climática global. Para ello, en abril de 2021 la Unión Europea actualizó su compromiso de actuación en materia de clima y energía hasta 2030, adoptado por el Consejo Europeo en octubre de 2014, que incluía el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero respecto a los niveles de 1990 en, al menos, el 40 %, aumentándolo a una disminución del 55 %. Estos compromisos se diseñaron en línea con el Acuerdo de París, adoptado en diciembre de 2015, y con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática para la Unión Europea antes de 2050, para lo cual se ha diseñado la hoja de ruta hacia una descarbonización de la economía para el continente. Asimismo, en lo relativo a energía, se han puesto en marcha distintas actuaciones para alinear la política energética con el paquete de «Energía limpia para todos los europeos», que comprende diversos reglamentos y directivas en los que se incluyen revisiones y propuestas legislativas sobre eficiencia energética, energías renovables, diseño de mercado eléctrico, seguridad de suministro y reglas de Gobernanza para la Unión de la Energía y la Acción por el Clima. Este marco, sin embargo, es profundamente dinámico. En julio de 2021 la Comisión Europea presentó un conjunto de propuestas legislativas «Objetivo 55» que son necesarias para alcanzar el citado nuevo objetivo de ambición de la Unión Europea para 2030, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del 55 % con respecto a 1990. En consonancia con las políticas de energía y clima europeas, en los últimos años, España ha realizado profundas modificaciones con el fin de adecuar el marco normativo y estratégico a los compromisos internacionales sobre energía y clima. En este sentido, cabe destacar la ratificación del Acuerdo de París en 2017 o las acciones para la implementación en España de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. En línea con ello, el Gobierno de España ha desarrollado el Marco Estratégico de Energía y Clima, que contiene diversos elementos estratégicos y legislativos cuyo objeto es marcar las principales líneas de acción en la senda hacia la neutralidad climática. Como una de las piezas fundamentales de este Marco cabe citar la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que establece el marco normativo para asegurar el cumplimiento por parte de España de los objetivos del Acuerdo de París, facilitar la descarbonización de la economía y promover un modelo de desarrollo sostenible. En particular, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, establece los siguientes objetivos mínimos para el año 2030, para dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por España: un 23 % de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero respecto a 1990, una cuota del 42 % de renovables sobre el uso final de la energía, una mejora de la eficiencia energética de un 39,5 % y 74 % de generación eléctrica procedente de energía renovable; estableciendo asimismo el objetivo de alcanzar la neutralidad climática antes de 2050. Por otra parte, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, recoge como instrumentos de planificación para abordar la transición energética los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima y la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo 2050, consolidando en la legislación nacional las herramientas de planificación energética incluidas en el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 es un documento estratégico clave que identifica los retos y oportunidades a lo largo de las cinco dimensiones de la Unión de la Energía: la descarbonización, incluidas las energías renovables; la eficiencia energética; la seguridad energética; el mercado interior de la energía, y la investigación, innovación y competitividad; y que define las medidas que permitirán alcanzar los objetivos recogidos en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, así como el resto de objetivos sectoriales contemplados en el Plan. Por su parte, la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo marca la senda para la consecución de la neutralidad climática en 2050, un escenario en el que las emisiones de gases de efecto invernadero estarán compensadas por los sumideros. En concreto, las emisiones se reducirán un 90 % respecto a 1990, y el 10 % restante será absorbido por sumideros. Esto implica no solo un sector eléctrico 100 % renovable, sino un sistema energético nacional prácticamente 100 % renovable en el uso final de la energía. Se prevé también un modelo más descentralizado, multidireccional y complejo, donde el autoconsumo, la participación ciudadana y los recursos energéticos distribuidos, como el almacenamiento, la generación distribuida o la gestión de la demanda, serán factores clave. De igual modo, la digitalización de las redes, así como los nuevos esquemas de operación, tendrán un papel fundamental en este nuevo modelo. La transición hacia un sistema eléctrico 100 % renovable en el año 2050 conlleva importantes retos, pues las necesidades de gestionabilidad supondrán que se deberá contar con fuentes que provean de flexibilidad al sistema, con el objeto de garantizar la seguridad de suministro. Esta flexibilidad incluirá la participación de nuevos agentes en el sistema eléctrico, la aparición de nuevos servicios, y distintas configuraciones e interacciones entre las tecnologías y los agentes. En definitiva, en este contexto, el entorno del sistema eléctrico será necesariamente cambiante en los próximos años, de manera que para acometer estas transformaciones será necesaria la continua adaptación de la regulación del sector eléctrico. Es por ello que, para implementar los principios de la buena regulación, disponer de espacios controlados de investigación e innovación, supone una ventaja a la hora de someter a prueba potenciales mejoras regulatorias en entornos acotados, que permitan elaborar nuevas normas y actualizar las existentes, aplicando las mejores prácticas y trasladando al marco regulatorio aquellos desarrollos verificados en el entorno experimental. II El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) confirma el compromiso de España con la transición ecológica y la consecución de los objetivos del PNIEC 2021-2030, que ha supuesto una sólida base para el diseño de los componentes y las reformas e inversiones relacionadas con la transición ecológica del Plan. En consecuencia, el componente 8 del PRTR, Infraestructuras eléctricas, promoción de redes inteligentes y despliegue de la flexibilidad y el almacenamiento, fija como objetivos: 1) el desarrollo de un sistema energético más flexible, descentralizado y dinámico, capaz de absorber de forma eficiente y segura la nueva generación renovable; 2) el desarrollo de nuevos modelos de negocio innovadores, así como 3) la participación de nuevos actores en el sistema eléctrico (productores, suministradores y consumidores, además de los operadores de almacenamiento y agregadores) y un marco normativo más ágil y capaz de adaptarse a nuevas necesidades a través de los bancos de pruebas regulatorios («sandboxes»). La figura de los bancos de pruebas regulatorios es esencial para garantizar el cumplimiento de los objetivos del PRTR, así como para habilitar las reformas e inversiones previstas en el componente 8. Dentro de este componente, la reforma C8.R4 «Sandboxes o bancos de pruebas regulatorios», prevé específicamente la adopción de un real decreto para el desarrollo de los sandboxes regulatorios que permita el desarrollo de nuevos proyectos piloto, con el fin de fomentar la investigación y la innovación en el sector eléctrico. Adicionalmente, dentro del conjunto de medidas que componen la reforma C8.R2 «Estrategia de almacenamiento energético y adaptación del marco regulatorio para el despliegue del almacenamiento energético», se incluye la aprobación de la Estrategia de Almacenamiento Energético, en la que se recoge una medida específica relativa a la creación de bancos de pruebas regulatorios en el ámbito del almacenamiento energético (Medida 1.9). Por su parte, para la implementación de la reforma C8.R3, «Desarrollo del marco normativo para la agregación, gestión de la demanda y servicios de flexibilidad», así como de la inversión C8.I3 «Nuevos modelos de negocio en la transición energética», es clave disponer de entornos controlados de pruebas que permitan testear nuevos productos y servicios, y que faciliten la adaptación del marco regulatorio para dar respuesta al nuevo contexto marcado por un sector energético más dinámico, descentralizado, limpio, sostenible y que sitúa a la ciudadanía en el centro. La implementación de estas reformas se inició con la promulgación del Real Decr eto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, que introdujo en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, la disposición adicional vigésima tercera, relativa a los bancos de pruebas regulatorios, en virtud de la cual se podrán establecer bancos de pruebas regulatorios en los que se desarrollen proyectos piloto con el fin de facilitar la investigación e innovación en el ámbito del sector eléctrico, y que habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente el marco general de esta figura. La rapidez con la que se producen los cambios en el sector eléctrico requiere de un entorno que permita la investigación y la innovación en el mismo. Sin embargo, frecuentemente, los proyectos innovadores se encuentran con barreras regulatorias que impiden el desarrollo de pruebas y modelos que sirvan de soporte para determinar si puede ser útil modificar la regulación con carácter general, o el funcionamiento y la utilidad de un determinado sistema, servicio o tecnología. La figura de los bancos de pruebas regulatorios, como entorno experimental controlado y supervisado por el regulador, resulta de utilidad para dinamizar la actividad innovadora y favorecer el aprendizaje regulatorio, lo que dará lugar a un marco regulatorio capaz de adaptarse mejor a nuevas necesidades. Además, esto proporcionará un diálogo normativo bidireccional entre la Administración y el regulador, que acelerará y facilitará la revisión de la normativa vigente y la adaptará a la entrada de nuevos agentes en el mercado, fomentando la creación de nuevas empresas tecnológicas, dándoles la oportunidad de probar sus modelos de negocio. Todo ello garantizando en todo momento la calidad y seguridad de suministro, la ausencia de riesgos para el sistema eléctrico y su sostenibilidad económica y financiera, así como la protección de los consumidores. De este modo, en virtud de la habilitación que la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, otorga al Gobierno, mediante este real decreto se contribuirá a la transformación del sector eléctrico facilitando el proceso innovador pretendido al amparar, de forma controlada, delimitada y supervisada por la Administración competente, la realización de pruebas para el desarrollo de proyectos piloto con alto potencial innovador que redundarán finalmente en beneficio del consumidor, del sector eléctrico y de la sociedad en general. III El real decreto se estructura en cuatro capítulos. El capítulo I contiene las disposiciones generales, estableciendo su objeto y ámbito de aplicación, así como las definiciones de los conceptos principales a efectos de lo previsto en la norma. El capítulo II concreta el régimen de acceso y de participación de proyectos en el banco de pruebas, para lo que regula el régimen jurídico aplicable; la figura del promotor; los criterios de elegibilidad; el modo de acceso; la forma en que se evaluarán las solicitudes; el protocolo de pruebas, que suscribirá el promotor con la Secretaría de Estado de Energía, y contendrá las particularidades y condiciones concretas para el proyecto piloto correspondiente; el acuerdo de adscripción, que deberá ser firmado por el promotor y los participantes, y el inicio de las pruebas. Con objeto de dar acceso al banco de pruebas regulatorio, se celebrarán convocatorias específicas en las que los proyectos que cumplan las condiciones de elegibilidad puedan presentar una solicitud. Las solicitudes, en cualquier caso, se presentarán de forma electrónica pues, dado el tipo de procedimiento, las personas físicas que pudieran actuar como promotores serían profesionales para los que indudablemente quedaría acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios para relacionarse con la Administración, por lo que se considera que se trata de un caso en el que puede aplicarse lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. A continuación, se pasará a la fase de evaluación previa, en la que se determinará la idoneidad de los proyectos para su acceso al banco de pruebas regulatorio. Una vez realizada la evaluación previa, los proyectos admitidos tendrán la obligación de suscribir un protocolo de pruebas con la Secretaría de Estado de Energía. Tras la suscripción de este, una vez que quede acreditada la activación del sistema de garantías e indemnizaciones previsto, se firmen, en su caso, los acuerdos de adscripción, y se dé cumplimiento al resto de requisitos establecidos en este real decreto y la correspondiente convocatoria, podrán iniciarse las pruebas. El capítulo III establece el régimen de funcionamiento del banco de pruebas: Cómo se llevará a cabo el seguimiento de las pruebas y de los proyectos piloto, la finalización anticipada de la participación de los proyectos piloto en el banco, los supuestos de cese definitivo de las pruebas de los proyectos piloto, el derecho de desistimiento de los participantes y la manera en que se evaluarán los resultados, así como las disposiciones relativas al régimen de responsabilidad y al sistema de garantías. Por último, el capítulo IV contiene una serie de disposiciones relativas a la posible colaboración de otros agentes, la confidencialidad, la regulación de la Comisión de coordinación, el aprendizaje regulatorio y la elaboración de un informe anual sobre innovación regulatoria en el ámbito del sector eléctrico. IV Esta norma se adecua a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: Necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y eficiencia. En este sentido, se cumple el principio de necesidad, al preverse su aprobación en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, que dispone que mediante real decreto del Gobierno se desarrollará reglamentariamente el marco general del banco de pruebas regulatorio para la participación de proyectos piloto. Asimismo, la norma da respuesta a los compromisos asumidos por España en el PRTR a través de la reforma 4 del componente 8 (C8.R4), que tiene por objeto el desarrollo de un marco normativo que posibilite la introducción, de forma controlada, de novedades, excepciones o salvaguardias regulatorias para el desarrollo de proyectos piloto, con el fin de fomentar la investigación y la innovación en el sector eléctrico. El principio de eficacia se cumple con la aprobación del presente real decreto que, con objeto de cumplir los objetivos previstos en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, los objetivos de energía y clima y la sostenibilidad ambiental, desarrollará el marco general del banco de pruebas regulatorio en el que participen proyectos piloto. De esta forma se facilitará la investigación e innovación en el sector eléctrico para su adaptación a las exigencias, retos y compromisos asumidos por España en la lucha contra la crisis climática recogidos en el PNIEC 2021-2030 y en la Ley 7/2021, de 20 de mayo. La norma se ha elaborado de conformidad con el principio de proporcionalidad, al realizar el desarrollo reglamentario atribuido al Gobierno en la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre. El principio de seguridad jurídica se entiende satisfecho al desarrollarse, previa habilitación legal, el marco jurídico que configura el banco de pruebas de modo que se puedan introducir novedades, excepciones o salvaguardias regulatorias que contribuyan a facilitar la investigación e innovación en el ámbito del sector eléctrico. El principio de transparencia se cumple dado que el real decreto se ha sometido durante su elaboración a los procesos de consulta exigidos por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Por último, el principio de eficiencia se satisface en la medida en que la norma no introduce cargas administrativas innecesarias o accesorias. El desarrollo mediante real decreto de la figura de los bancos de pruebas regulatorios en el sector eléctrico español se recoge en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2022, donde queda reflejado que se trata de una de las reformas del componente 8 del PRTR. Este real decreto es un elemento habilitador para llevar a cabo las inversiones previstas en este componente. Asimismo, con la presente norma se da cumplimiento al hito 124, «entrada en vigor de medidas para promover los bancos de pruebas regulatorios para fomentar la investigación y la innovación en el sector eléctrico», asociado a la reforma 4 del componente 8 (C8.R4), de acuerdo con lo establecido en el anexo I de la Decisión de Ejecución del Consejo (CID) relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, de 6 de julio de 2021, así como en la Decisión de la Comisión aprobatoria de los Acuerdos Operativos entre la Comisión y España en virtud del Reglamento (UE) 2021/241 (OA), de noviembre de 2021. De conformidad con lo anterior, a más tardar el 30 de junio de 2022, debe haberse producido la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y la entrada en vigor del real decreto para el desarrollo de los sandboxes regulatorios que permita el desarrollo de nuevos proyectos piloto, con el objetivo de fomentar la investigación y la innovación en el sector eléctrico. Por otro lado, esta medida está relacionada con las reformas C8.R2 y C8.R3, y con la inversión C8.I3, siendo de aplicación los principios horizontales del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia a las inversiones que se deriven de este marco, y en concreto en lo referente a los instrumentos de ejecución de la medida C8.I3. En particular, en lo relativo a la compatibilidad con el régimen de ayudas de Estado y a la aplicación de los mecanismos de prevención, detección y corrección del fraude y la corrupción; así como la prevención de la doble financiación. Este Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético. Así como en el artículo 149.1.15.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica. La sentencia del Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo, mantiene que la competencia atribuida por el artículo 149.1.13.ª al Estado incluye «no solo las genéricas competencias relativas a las bases y coordinación de la planificación general económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético, referentes a las bases del régimen del mismo». Ello es así debido a que «el sector eléctrico no sólo constituye un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo un conjunto muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad (...). Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (art. 149.1.13.ª CE) como mediante el más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25.ª CE), ...». La noción de «bases» que corresponde determinar al Estado de acuerdo con las reglas 13.ª y 25.ª del artículo 149.1 comprende no solo las normas básicas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico, sino también, excepcionalmente y de acuerdo con la doctrina constitucional sobre el concepto material de bases, normas reglamentarias e incluso ciertos actos de ejecución (STC 197/1996, de 28 de noviembre). Las facultades que al Estado reconocen los títulos competenciales de los artículos 149.1.13.ª y 25.ª alcanzan, pues, considerable amplitud, de modo que permiten configurar un sistema eléctrico único para todo el territorio. En la tramitación de este real decreto se han cumplido los trámites establecidos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. La urgencia en el procedimiento de elaboración de la norma se justifica en virtud del artículo 47.1, relativo a la aprobación de las normas adoptadas en el marco de ejecución de los fondos europeos para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, del Real Decre to-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. De acuerdo con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se sustanció una consulta pública, a través del portal web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previa a la elaboración del texto. De conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, este real decreto ha sido sometido al trámite de audiencia e información pública mediante su publicación en el portal web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Lo dispuesto en este real decreto ha sido informado por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, el Ministerio de Ciencia e Innovación y el Ministerio de Política Territorial. Asimismo, se ha sometido al previo informe de la Agencia Española de Protección de Datos y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, ha sido informado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en su informe «Informe sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se establece el marco general del banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico» (IPN/CNMC/011/22), que fue aprobado por el Consejo en Pleno, el día 28 de abril de 2022. En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 11 de julio de 2022, DISPONGO:

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