Art. [preambulo]

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En vigor desde 21 ene 2022
I La contaminación de origen difuso de las masas de agua superficial y subterránea es un problema muy extendido en la mayor parte de las cuencas españolas. En particular, este hecho se pone de manifiesto por las elevadas concentraciones de nitratos que se registran en determinadas masas de agua, consecuencia de los excedentes de productos inorgánicos u orgánicos usados como fertilizantes. Este hecho es especialmente preocupante cuando alcanza a aguas que se destinan o vayan a destinarse al abastecimiento de la población, reguladas por la Directiva 2020/2184, de 16 de diciembre, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano. No se trata de un problema que en el ámbito continental afecte solo a España. La Unión Europea considera la contaminación de origen difuso como un problema central en sus políticas ambientales y agrarias. Por ello, ha planteado estrategias europeas al respecto, como la denominada «de la granja a la mesa» alineada con la Estrategia de Biodiversidad para 2030, englobadas en el Pacto Verde Europeo, que contribuyen a afrontar este problema. Estas líneas de acción marcan, entre otros objetivos, una reducción de las pérdidas de nutrientes del 50 %, que supondrá, según dicho documento, una reducción del 20 % en el uso de fertilizantes. Las metas que establezcan los Estados miembros respecto a estos objetivos se deberán alcanzar antes de finales del año 2030, en un plazo próximo al de final del año 2027 señalado como límite para alcanzar los objetivos ambientales en las masas de agua por la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. La transposición de esta importante norma comunitaria se llevó a cabo principalmente mediante la modificación del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, a través de la Ley 62/2003, de 30 diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de orden social, y a un segundo nivel mediante el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica y el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental. Para alcanzar estos fines las estrategias europeas plantean el desarrollo de un plan de acción para la gestión de nutrientes, que resulta de elevada relevancia en el caso de España. En esta línea es de destacar la próxima aprobación de un real decreto sobre nutrición sostenible de los suelos agrarios, que complementará el presente real decreto al establecer obligaciones concretas para los agricultores. II Hace un cuarto de siglo se aprobó el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias. La esencia de esta norma era la transposición al derecho interno español de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos de origen agrícola, y asegurar el cumplimiento de sus objetivos. La citada directiva impone a los Estados miembros la obligación de identificar las aguas que se hallen afectadas por la contaminación por nitratos de procedencia agraria, cuyas concentraciones deberán ser vigiladas en una serie de estaciones de muestreo. Por otra parte, establece criterios para designar como zonas vulnerables aquellas superficies cuyo drenaje da lugar a la contaminación por nitratos. Una vez determinadas dichas zonas, la directiva establece la necesidad de realizar y poner en funcionamiento programas de actuación coordinados con las actividades y técnicas agrarias, con la finalidad de eliminar o minimizar los efectos de los nitratos sobre las aguas. Por último, la directiva establece la obligación de emitir cada cuatro años informes de situación sobre este tipo de contaminación. Además, teniendo en cuenta la importancia del subsector ganadero español, se considera necesario establecer otras medidas para la dosificación y la aplicación de los estiércoles a los suelos que aseguren la protección de la salud humana y el medio ambiente. En este sentido, la adecuada gestión de los estiércoles es crucial, siendo responsables de ello, en el ámbito de sus respectivas obligaciones, tanto los titulares de las explotaciones ganaderas como los de las explotaciones agrarias o mixtas. La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que transpone la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas directivas, tiene como objeto impulsar medidas que prevengan la generación de residuos y mitigar los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos. Cabe aclarar que, en relación con los estiércoles, esta Ley 22/2011, de 28 de julio, no es de aplicación a las materias fecales siempre que sean utilizadas en explotaciones agrícolas y ganaderas mediante procedimientos o métodos que no pongan en peligro la salud humana o dañen el medio ambiente. Sin embargo, en las explotaciones ganaderas donde se producen elevadas cantidades de estiércoles, y cuando no se dispone de tierras agrícolas suficientes para su aplicación, puede resultar necesario destinar una parte o la totalidad de los estiércoles a instalaciones de tratamiento, en cuyo caso sí es de aplicación la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. En este contexto deben tomarse como referencia las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) en el marco de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo respecto a la cría intensiva de aves de corral o de cerdos, establecidas por la Decisión de Ejecución (UE) 2017/302 de la Comisión, de 15 de febrero de 2017. Otro hecho de la máxima relevancia que ha tenido lugar desde la aprobación de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, ha sido la posterior adopción de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 octubre de 2000, antes citada. Esta norma, especialmente significativa en el acervo comunitario, tiene por objeto el establecimiento de un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas. Para alcanzar este propósito, la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 octubre de 2000, ordena una serie de medidas, entre las que se puede destacar la preparación de unos planes hidrológicos para cada demarcación hidrográfica que, acompañados de los correspondientes programas de medidas, permitan alcanzar en las aguas los objetivos ambientales que se establecen en su artículo 4. Dadas las transformaciones químicas que tienen lugar en el ciclo del nitrógeno, a la hora de valorar su impacto sobre las aguas también es preciso considerar los requisitos que establece la Directiva 2016/2284, de 14 de diciembre, relativa a la reducción de emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos. Esta directiva ha sido transpuesta al ordenamiento interno español a través del Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos. Finalmente, también debe citarse la aprobación de la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino, que persigue la consecución del buen estado ambiental del medio marino definido a través de once descriptores, uno de los cuales es la eutrofización. Conviene resaltar que las aguas costeras forman parte de las demarcaciones marinas y se ven afectadas por los objetivos establecidos para lograr el mencionado buen estado ambiental. Por tanto, las medidas adoptadas y que se adopten en el futuro en el ámbito de la planificación hidrológica para combatir la contaminación difusa procedente de fuentes agrarias tendrán una incidencia directa en el estado del medio marino en relación con la eutrofización. III A pesar de los esfuerzos realizados, los resultados obtenidos mediante las citadas normas no han alcanzado los fines perseguidos. Para reforzar los compromisos españoles, en la línea que señala la Estrategia Europea de Biodiversidad para 2030 y otras relacionadas, es necesario revisar las actuales formas de intervención para hacerlas más eficientes y eficaces. Con este objetivo, resulta de interés considerar la experiencia adquirida en los años pasados, los trabajos y estudios técnicos desarrollados y la jurisprudencia asentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Con todo ello se aborda la redacción de esta norma, que viene a sustituir y ampliar la ambición y el alcance del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, norma original de transposición de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, que se deroga con este nuevo instrumento normativo. Al redactar este real decreto se recogen una serie de definiciones que buscan determinar el alcance de determinados conceptos técnicos para su aplicación de cara a la correcta implementación de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, en España. Dichas proposiciones no pretenden ser, por tanto, definiciones técnico científicas de carácter general ni desplazar a otras que sobre los mismos conceptos hayan podido quedar redactadas en otras normas para otros ámbitos de aplicación. Es decir, que deben entenderse estrictamente limitadas al objeto y finalidad de este real decreto. No obstante, aunque el real decreto se refiere principalmente a nitratos, no puede ignorarse que en los problemas que afronta también aparecen algunas otras sustancias esenciales para seguir el procedimiento operativo de lucha contra esta contaminación, entre las que es necesario considerar el fósforo y sus compuestos, clave por ejemplo en los procesos de eutrofización. Todo ello lleva a adoptar la definición genérica de fertilizantes, teniendo en cuenta que la referencia a otros fertilizantes distintos de los nitratos, se hace únicamente a determinados efectos concretos a lo largo del articulado y los anexos, como es el caso de los muestreos y seguimiento de eutrofización de embalses, lagos y otras masas de agua. Entre las modificaciones más relevantes que se introducen con esta norma destaca la de identificar como aguas afectadas aquellas que por su contaminación por nitratos originados en las actividades agrarias no alcancen los objetivos ambientales definidos por la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 octubre de 2000. De esta forma, el procedimiento de identificación de estas aguas afectadas se simplifica, haciéndolo coincidir directamente con el diagnóstico de las aguas que se realice y comunique en los informes cuatrienales requeridos por la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991. Así mismo se hacen más exhaustivos los requisitos que se imponen a los programas de seguimiento de esta contaminación, al objeto de poder disponer de una definición más precisa del problema tanto espacial como temporalmente. Con esta modificación se alinean los procedimientos y objetivos de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991 con los más exigentes de la Directiva 2000/60/CE, reforzando con ello la lucha contra la contaminación difusa. Se introduce, además, mediante la correspondiente disposición final, la modificación del Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, para incorporar en el mismo una mejor definición de la eutrofización que tiene por objeto fijar su forma de estimación, tanto en aguas continentales como costeras y de transición. Así mismo, tomando en consideración que el citado Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, incorpora en su anexo III criterios y especificaciones técnicas actualizadas para los muestreos y análisis químicos, no se mantienen vigentes las indicaciones que a este respecto figuran en el anexo 4 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero. En cuanto a los programas de actuación para luchar contra esta contaminación, el real decreto habilita a los planes hidrológicos de cuenca para señalar requisitos que deban ser tomados en consideración por las comunidades autónomas al objeto de reducir la contaminación y alcanzar los objetivos ambientales de obligado cumplimiento según la senda señalada por los propios planes hidrológicos. Por otra parte, se aprovecha esta modificación para tomar nota de ciertas clarificaciones sobre la interpretación de lo dispuesto por la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, realizadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En concreto, en relación con la necesidad de someter a evaluación ambiental estratégica los programas de actuación a los que se refiere el artículo 5 de la directiva, en respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Consejo de Estado de Bélgica, y resuelta por sentencia de 17 de junio de 2010. IV Mediante el presente real decreto se actualiza la transposición a nuestro ordenamiento de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, de conformidad con las competencias atribuidas al Estado por el artículo 149.1.13.ª, 22.ª y 23.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, de legislación sobre recursos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma y de legislación básica sobre protección del medio ambiente, respectivamente. Así mismo, en la medida en que se regulan procedimientos de comunicación con la Unión Europea, se dicta también en virtud del artículo 149.1.3.ª que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales. Por otra parte, en la redacción se ha tenido presente que las comunidades autónomas ostentan, entre otras, competencias específicas en agricultura y ganadería de acuerdo con la ordenación general de la economía y sobre gestión en materia de protección del medio ambiente, de acuerdo el artículo 148.1.7.ª y 9.ª de la Constitución. En cumplimiento de lo dispuesto en el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia (PRTR), en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y su normativa de desarrollo, en particular la Comunicación de la Comisión Guía técnica (2021/C 58/01) sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, así como con lo requerido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, todas las actuaciones que se lleven a cabo en cumplimiento del presente real decreto deberán respetar el llamado principio de «no causar un perjuicio significativo» al medio ambiente y las condiciones del etiquetado climático y digital. Se incluye una disposición adicional en este real decreto para asegurarlo. Esta norma se adecúa a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. En este sentido, el principio de necesidad tiene su razón de ser en la obligación de dar una respuesta de mayor contundencia al problema de la contaminación difusa, lo que se hace necesario a la vista de los pobres resultados obtenidos hasta el momento en la lucha contra este problema. Así mismo, la norma es necesaria para ajustar el ordenamiento jurídico español a las diferentes directivas europeas sobre la contaminación de las aguas por nitratos y con ella relacionadas, así como para atender los pronunciamientos que sobre ellas ha dictado el Tribunal de Justicia Europeo desde su entrada en vigor. El principio de eficacia se cumple con la aprobación del presente real decreto, que permite reforzar los compromisos españoles en la línea que señala la Estrategia Europea de Biodiversidad para 2030 y otras relacionadas, revisando las actuales formas de intervención para hacerlas más eficientes, sostenibles y eficaces. Esta norma sustituye y amplía la ambición y el alcance del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, que se deroga con su entrada en vigor. Asimismo, se cumple el principio de proporcionalidad dado que se persigue, entre otros, el objetivo de incorporar al derecho nacional las modificaciones introducidas por la Comisión Europea en los anexos de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, para adaptarlos al progreso científico y técnico. La norma establece además la obligación de realizar estudios episódicos para investigar el origen de la contaminación, la emisión de informes de seguimiento y la revisión periódica de las medidas adoptadas, y contempla la necesidad de buscar la combinación de medidas más apropiada en virtud de su coste y de su eficacia. Respecto al principio de seguridad jurídica es necesario destacar que el presente real decreto tiene por finalidad establecer medidas claras y sometidas a las mismas exigencias en todo el territorio para prevenir y reducir la contaminación de las aguas continentales, costeras y de transición causada por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de esa clase. Es una norma básica ambiental que ofrece la necesaria seguridad jurídica. En relación con el principio de transparencia, como ya se ha señalado, durante la elaboración del proyecto la norma se ha sometido a los procesos de consulta e información pública, y a otros procesos participativos previstos en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Por último, respecto al principio de eficiencia, se ha de destacar que la aprobación de la presente norma no produce un incremento en las cargas administrativas. En cumplimiento de lo previsto en los artículos 26.2 y 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el proyecto de real decreto ha sido sometido al procedimiento de consulta pública, así como al de audiencia e información pública. Además, en su elaboración se ha consultado a las comunidades autónomas, mediante un trámite específico de audiencia, y a los sectores afectados. Además, ha sido informado favorablemente por el Consejo Asesor de Medio Ambiente, en la sesión celebrada el 8 de octubre de 2021, y por el Consejo Nacional del Agua, en la sesión plenaria de este órgano consultivo celebrada el 25 de octubre de 2021. Entre los informes recabados de los distintos departamentos ministeriales cabe destacar el emitido por el Ministerio de Política Territorial, que concluye manifestando la adecuación de la norma a la distribución constitucional y estatutaria de competencias. En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 18 de enero de 2022, DISPONGO:
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