Art. [preambulo]

En vigor desde 2 mar 2023

La Comunicación que la Comisión Europea realizó al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones que lleva por título «El futuro de los alimentos y de la agricultura» expuso los posibles problemas, objetivos y orientaciones de la Política Agrícola Común (en adelante, PAC) después de 2020, y que fue el origen para que, sobre la reflexiones de la mismas, se presentara la propuesta legislativa sobre el futuro de la PAC en junio de 2018, la cual constaba de tres proyectos de reglamentos: El reglamento que regula el apoyo de la PAC a través de los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros; el reglamento que modifica la Organización Común de Mercados de los Productos Agrarios y otros reglamentos relativos a los sistemas de calidad diferenciada, los vinos y el Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI); y el reglamento de financiación, gestión y seguimiento de la PAC. Concluida su tramitación, el Reglamento (UE) n.º 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, supone un cambio sustancial en la PAC, que pasa a ser una política orientada a la consecución de resultados concretos, vinculados a los tres objetivos generales del artículo 5 del Reglamento, esto es, fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo; apoyar y reforzar la protección del medio ambiente, incluida la biodiversidad, y la acción por el clima y contribuir a alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos de la Unión, entre ellos los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo de París y fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales. Esta nueva orientación se articula sobre una mayor subsidiariedad a los Estados miembros, que deberán ser quienes, sobre la base de la situación y necesidades específicas, los que deberán diseñar sus propias intervenciones. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha elaborado el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo, que la Comisión ha aprobado el 31 de agosto de 2022. Así, una de las principales novedades de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) posterior a 2020, consiste en canalizar la ayuda de la Unión Europea financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) a través de un único Plan Estratégico, elaborado por cada Estado miembro, atendiendo a sus disposiciones institucionales y constitucionales y aprobado por la Comisión Europea. En la elaboración de dicho Plan, los Estados miembros deben analizar su situación de partida y sus necesidades específicas, establecer los hitos anuales y las metas finales a alcanzar en relación con los objetivos generales y específicos de la PAC y diseñar las intervenciones precisas que permitan la consecución de esos objetivos. Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común, debe disponerse de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante los últimos meses de 2022 se han aprobado dos paquetes normativos con los que se procede a regular de manera cohonestada los aspectos necesarios para la aplicación de la nueva PAC, tanto en lo que respecta a las intervenciones sectoriales (octubre) como en cuanto a las reglas que disciplinan su gestión, ayudas, control, y gobernanza. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas, y ahora se viene a completar con este real decreto sobre penalizaciones. Así, se hace necesario que determinados aspectos que anteriormente estaban regulados en la reglamentación de la Unión Europea se desarrollen mediante normas nacionales, como es la aplicación de penalizaciones en el caso de que las personas beneficiarias no cumplan los requisitos y obligaciones establecidas para el acceso a cada una de las intervenciones, teniendo en cuenta especialmente los aspectos relativos a la protección de los intereses financieros de la Unión. Por este motivo la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas, introduce mediante su artículo 9 en el marco legislativo español el concepto que anteriormente se venía aplicando mediante los correspondientes reglamentos de la Unión Europea, relativo a las reducciones y exclusiones a determinadas ayudas PAC. La Ley 30/2022, de 23 de diciembre, diferencia, a efectos de control de las ayudas de la PAC, entre las penalizaciones por incumplimiento y las sanciones. Con arreglo al artículo 9 de la citada ley, las penalizaciones pueden adoptar tres formas: la denegación de la ayuda solicitada y todavía no concedida, la reducción total o parcial de la ayuda que ya ha sido reconocida y la exclusión pro futuro de la línea de ayudas en la que se ha detectado el incumplimiento. Estas penalizaciones se pueden aplicar en tres supuestos: cuando el beneficiario ha facilitado datos o información incorrecta de manera intencionada; cuando se ha resistido, obstruido, excusado o negado a las actuaciones de control; o cuando ha incumplido los requisitos y obligaciones exigidos para el acceso a una ayuda o no ha facilitado por negligencia la información necesaria para su gestión. En cualquier caso, si la ayuda es plurianual, por su propia singularidad, se podrá retirar la parte de la ayuda ya abonada, «incluyendo la obligación de reintegro de las cantidades ya percibidas», sin que ello afecte a la distinción entre penalización y recuperación de pagos indebidos. De conformidad con el título II de la ley, hay dos tipos de sanciones: la principal de multa y las accesorias de prohibición de la percepción de otras ayudas de la PAC y/o de inhabilitación para obtener subvenciones, que pueden imponerse en los casos en los que la infracción cometida sea muy grave. Estas sanciones proceden en los supuestos de resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de control y auditoría; suministro intencionado de información o documentación falsa, incluidos los datos estadísticos; falseamiento de las condiciones requeridas para acceder a una ayuda u ocultamiento de las que la hubiesen impedido o limitado; coacciones al personal funcionarial de la administración actuante; y demás conductas tipificadas en la normativa de la Unión Europea en materia de subvenciones. Ambas consecuencias del incumplimiento de la normativa reguladora de la Política Agrícola Común, las penalizaciones y las sanciones, son compatibles entre sí (artículo 9.6 de la ley), con la única excepción de la penalización consistente en la exclusión y la sanción accesoria de prohibición de la percepción de otras ayudas de la PAC (artículo 16.a) de la ley). Ello se debe a que, pese a que el derecho de la Unión Europea califique formalmente las penalizaciones como sanciones administrativas, es jurisprudencia constitucional plenamente consolidada (sentada, entre otras, en las sentencias 164/1995, de 13 de noviembre, F.J. 4, y 267/2000, de 16 de noviembre, F.J. 3), como la propia ley ha expuesto detenidamente, «lo determinante, en estos supuestos, es la función que el instituto tiene encomendado dentro del sistema jurídico: si persigue una finalidad represiva o de castigo, su naturaleza será sancionadora; si, por el contrario, posee una meramente función retributiva y/o disuasoria, dirigida a constreñir el cumplimiento de la normativa aplicable, restablecer la legalidad conculcada o evitar el incumplimiento de una obligación, escapará del ámbito punitivo». La Ley 30/2022, de 23 de diciembre, finalmente, prevé en su artículo 10 la recuperación de los pagos indebidos «a raíz de irregularidades, negligencias y errores administrativos», con los intereses de demora que, en su caso, procedan. Dicha recuperación se podrá articular como una devolución de la ayuda ya abonada o como una compensación con los pagos que el organismo pagador responsable de la recuperación de la deuda deba abonar a su beneficiario en el futuro. En consecuencia, cabe diferenciar las penalizaciones de la recuperación de los pagos indebidos, que son dos instrumentos de protección de los intereses financieros de la Unión diversos, que la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, trata de forma separada, en sus artículos 9 y 10. Por tal motivo, se separan en el presente real decreto ambas figuras, de modo que se permita una más clara aplicación de dichas normas, de modo y manera que el real decreto regula el sistema de penalizaciones, como consecuencia jurídica no sancionadora a aplicar con anterioridad al pago definitivo, salvo en los casos de ayudas plurianuales, al amparo del artículo 9.4 de la ley –lo que se proyecta en determinados casos de este real decreto, como ocurre en los artículos 18, 23 y 52–, y se reserva una disposición adicional en que se remite el régimen de las recuperaciones de pagos indebidos a lo recogido en la ley, para los pagos ya efectuados en ayudas no plurianuales. Con el presente real decreto se persigue diseñar el marco normativo necesario para aplicar las correspondientes penalizaciones para todo el conjunto de intervenciones integradas en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, y que son las ayudas directas, las ayudas financiadas con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), así como las intervenciones sectoriales de los programas operativos de frutas y hortalizas, la intervención sectorial vitivinícola y la intervención sectorial apícola. El Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, desarrolla las intervenciones en forma de pagos directos, financiadas con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), las características de la solicitud única, así como los requisitos comunes para el cobro de las intervenciones, por lo que las eventuales penalizaciones y reducciones a aplicar a las solicitudes de ayuda por incumplimiento de los requisitos de subvencionabilidad, serán reguladas por el presente real decreto. Por consiguiente, se hace necesario establecer las correspondientes penalizaciones y reducciones a todo el conjunto de intervenciones amparadas por el citado decreto. En el ámbito de la intervención sectorial de frutas y hortalizas, regulada por el Real Decreto 857/2022, de 11 de octubre, por el que se regulan los fondos y programas operativos de las organizaciones de productores del sector de las frutas y hortalizas y de sus asociaciones en el marco de la intervención sectorial del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, se procede a establecer las penalizaciones a aplicar en el cálculo de la ayuda a percibir por las organizaciones de productores y las asociaciones de organizaciones de productores de frutas y hortalizas como consecuencia de los incumplimientos de la normativa sectorial, de la Unión Europea y nacional, que se pongan de manifiesto en los controles que se efectúen. Asimismo, esta norma contempla las penalizaciones y ajustes a aplicar en el ámbito de la intervención sectorial vitivinícola para aquellas intervenciones que quedan reguladas mediante el Real Decreto 905/2022, de 25 de octubre, por el que se regula la Intervención Sectorial Vitivinícola en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y que son la de destilación de subproductos, la de reestructuración y reconversión de viñedos, la de inversiones en activos materiales e inmateriales en instalaciones de transformación y en infraestructuras vitivinícolas, así como en estructuras e instrumentos de comercialización, la de cosecha en verde y la de promoción y comunicación en terceros países, y para lo cual se estable un marco general para la aplicación de las penalizaciones, y luego se define la casuística específica para tener en cuenta las especificidades de cada una de las intervenciones. Por último, el Real Decreto 906/2022, de 25 de octubre, por el que se regula la Intervención Sectorial Apícola en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, por lo que procede incluir en el presente real decreto las correspondientes penalizaciones a aplicar en los casos en los que se soliciten estas ayudas y que no hayan sido ejecutadas en los plazos previstos. Por otro lado, una vez que los citados reales decretos fueron publicados en el «Boletín Oficial del Estado» y, en su caso, entraron en vigor, se ha puesto de manifiesto la conveniencia de mejorar, completar y, en algún caso, subsanar algunos de los extremos contenidos en los mismos y en otros directamente conexos, al objeto de garantizar una mejor y más completa aplicación de cada uno de ellos, en particular, y del conjunto de las intervenciones de la PAC, en general. Así, mediante esta norma, proceden a modificarse los citados reales decretos y el Real Decreto 532/2017, de 26 de mayo, por el que se regulan el reconocimiento y el funcionamiento de las organizaciones de productores del sector de frutas y hortalizas; el Real Decreto 1045/2022, de 27 de diciembre, sobre derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común; el Real Decreto 1047/2022, de 27 de diciembre, por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común; el Real Decreto 1049/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la Política Agrícola Común que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI); y el Real Decreto 1054/2022, de 27 de diciembre, por el que se establece y regula el Sistema de información de explotaciones agrícolas y ganaderas y de la producción agraria, así como el Registro autonómico de explotaciones agrícolas y el Cuaderno digital de explotación agrícola. Este real decreto tiene carácter de normativa básica y se dicta de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. En su elaboración se ha consultado a las autoridades competentes de las comunidades autónomas y a los sectores afectados, y se ha sometido al trámite de audiencia e información públicas. La regulación que se contiene en esta norma se ajusta a los principios contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, se justifica el proyecto en la necesidad de una aplicación coherente de la normativa de la Unión Europea en España, y evitar posibles correcciones financieras, siendo el instrumento más adecuado para garantizar su consecución, al ser necesario que la regulación se contemple en una norma básica. Se cumple el principio de proporcionalidad y la regulación se limita al mínimo imprescindible para cumplir con dicha normativa. El principio de seguridad jurídica se cumple al establecerse en una disposición general las nuevas previsiones. Se cumple el principio de transparencia, al haber sido consultadas en la elaboración de la norma las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, y las entidades representativas de los sectores afectados; y mediante la audiencia pública del proyecto. Finalmente, respecto del principio de eficiencia, no se imponen nuevas cargas administrativas frente a la regulación actual. Este real decreto se dicta en virtud de la habilitación contenida en la disposición final decimosexta de la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas. En su virtud, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de febrero de 2023, DISPONGO:

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