Art. [preambulo]
En vigor desde 25 nov 2018
La Directiva 2009/71/Euratom del Consejo, de 25 de junio de 2009, por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares, tenía como objetivo establecer dicho marco para mantener y promover la mejora continua de la seguridad nuclear y su regulación y garantizar que los Estados miembros adoptaran las disposiciones nacionales adecuadas para un alto nivel de seguridad nuclear en la protección de los trabajadores y el público en general contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes procedentes de instalaciones nucleares.
En la aplicación de esta Directiva se debían tener en cuenta los principios fundamentales de seguridad establecidos por el organismo Internacional de Energía Atómica, así como los trabajos llevados a cabo de forma conjunta por las autoridades de seguridad de los Estados miembros con centrales nucleares en el seno de la Asociación de Reguladores Nacionales de Europa Occidental (WENRA), en la que se han definido muchos niveles de referencia de seguridad nuclear para los reactores de generación eléctrica.
Posteriormente, tras el accidente ocurrido en marzo de 2011 en la central nuclear japonesa de Fukushima Daiichi, el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2011 encomendó a la Comisión una revisión del marco regulatorio existente en materia de seguridad nuclear y un análisis de las mejoras que fueran necesarias, producto de los cuales fue la propuesta que dio lugar a la Directiva 2014/87/Euratom del Consejo, de 8 de julio de 2014, que modifica la Directiva 2009/71/Euratom, de 25 de junio de 2009, con el fin de reforzar el marco regulador europeo en materia de seguridad nuclear.
Por lo que a España se refiere, la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, constituye el marco legal que establece los principios y requisitos básicos en seguridad nuclear de estas instalaciones. Esta Ley ha sido revisada en diversas ocasiones, al objeto de tener en cuenta las modificaciones que se han producido en los distintos contextos relacionados con su ámbito de aplicación; entre otros, el actual marco institucional, la existencia de las comunidades autónomas, la incorporación de los compromisos asumidos por España derivados de los tratados y convenios internacionales a los que se ha adherido, el desarrollo de criterios de seguridad en materia de gestión de residuos radiactivos y desmantelamiento de instalaciones, y la actualización del régimen sancionador. La última de estas revisiones se ha llevado a cabo mediante la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos.
Dentro también del marco legal español, la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, reformada mediante la Ley 33/2007, de 7 de noviembre, consagra a este organismo como la única autoridad competente en España en materia de seguridad nuclear y protección radiológica, quien ha venido desarrollando y regulando la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares por medio de distintas Instrucciones del Consejo, que tienen carácter vinculante.
Asimismo, la Ley 15/1980, de 22 de abril, establece que el derecho de acceso a la información y participación del público, en relación a las competencias del Consejo de Seguridad Nuclear referidas a la seguridad nuclear y protección radiológica, se regirán por lo previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
La existencia de este marco legal, junto con el marco reglamentario constituido por el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, hizo que, en su día, no fuera necesaria la trasposición mediante una disposición específica de la Directiva 2009/71/Euratom, ya que en esta Directiva se establecen principios generales relacionados con la seguridad nuclear, como la existencia de un organismo regulador independiente, la prioridad de la seguridad, la responsabilidad del titular de la licencia, la transparencia en las cuestiones relacionadas con la seguridad de las instalaciones y su gestión, que ya estaban incluidos en ordenamiento jurídico español en esta materia y que, en esencia, derivan de la Convención sobre Seguridad Nuclear, firmada en el seno del organismo Internacional de Energía Atómica, de la que España es parte.
Ahora, la Directiva 2014/87/Euratom viene a modificar la Directiva 2009/71/Euratom en algunos aspectos significativos, estableciendo que en todas las etapas del ciclo de vida de una instalación se tendrá como objetivo la prevención de accidentes y, en caso de que éstos se produzcan, la atenuación de sus consecuencias, y evitar: a) emisiones radiactivas tempranas que necesitaran medidas de emergencia fuera del emplazamiento pero sin disponer de tiempo suficiente para aplicarlas y b) grandes emisiones radiactivas que necesitaran medidas de protección de la población que no podrían estar limitadas en el tiempo o en el espacio. Este objetivo de seguridad ha de exigirse a las nuevas instalaciones y ser considerado como referencia, para la aplicación de mejoras, en el caso de las ya existentes.
Asimismo, la Directiva 2014/87/Euratom ha introducido otros cambios, tanto en el marco normativo como en la autoridad reguladora, reforzando aspectos tales como la independencia efectiva, la adecuada disponibilidad de recursos humanos y financieros, la transparencia o la prevención de conflictos de intereses, entre otros.
Adicionalmente, establece notables requisitos a los titulares, como la responsabilidad del titular no delegable, el refuerzo de los procesos que conllevan la demostración de la seguridad (procesos de licenciamiento y Revisiones Periódicas de Seguridad), un sistema de gestión orientado a la seguridad nuclear, el refuerzo de la cultura de seguridad, el refuerzo de las estructuras y medios necesarios para la gestión de emergencias «in situ» y la coordinación para la gestión exterior, la disponibilidad de los adecuados recursos financieros y humanos, la cualificación del personal de la plantilla y del personal subcontratado, la formación, el refuerzo del concepto de defensa en profundidad, o el énfasis en la notificación temprana de sucesos.
Por lo que se refiere al Estado miembro, la Directiva 2014/87/Euratom, mantiene la obligación establecida en la Directiva 2009/71/Euratom de realizar, al menos una vez cada diez años, una autoevaluación de su marco nacional y autoridades reguladoras competentes, invitando a una revisión internacional por homólogos de estas materias al objeto de mejorar constantemente la seguridad nuclear, y añade la obligación de realizar una revisión inter-pares sobre un «aspecto especifico relacionado con la seguridad», al menos una vez cada seis años, y siempre que un accidente provoque situaciones que requieran medidas de emergencia fuera del emplazamiento.
Con este Reglamento se pretende incorporar al marco normativo español la mencionada Directiva 2014/87/Euratom en lo que se refiere al establecimiento de los requisitos básicos de seguridad nuclear aplicables a las instalaciones nucleares, habiendo sido desarrollado de acuerdo con los principios de buena regulación conforme a lo requerido por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, la regulación de estos requisitos básicos de seguridad nuclear obedece al interés general, redundando positivamente en la protección de las personas y el medio ambiente contra los riesgos derivados de las radiaciones ionizantes, otorgando la debida prioridad a la seguridad nuclear frente a cualesquiera otros intereses y promoviendo su mejora continua.
Otro aspecto que aconseja la aprobación de este Reglamento es el hecho de que, aunque nuestro marco normativo ya incorpora, en gran medida, los distintos requisitos exigidos por esta Directiva, éste no cuenta con una norma específica de carácter reglamentario sobre la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares, mientras que sí se han regulado por medio de reales decretos otras materias de este ámbito, tales como: la protección radiológica, mediante el Reglamento sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes, aprobado por Real Decreto 783/2001, de 6 de julio; la gestión de los residuos radiactivos, mediante el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos; la protección física, mediante el Real Decreto 1308/2011, de 26 de septiembre, sobre protección física de las instalaciones y los materiales nucleares, y de las fuentes radiactivas; y los procesos de licenciamiento, mediante el referido Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas.
Asimismo, se han identificado algunos aspectos de la Directiva no recogidos en nuestro ordenamiento jurídico que se considera necesario trasponer, incorporándolos a este Reglamento junto con algunos otros procedentes de distintas Instrucciones del CSN, obteniendo así un texto unificado y con rango de real decreto. De esta forma, este Reglamento se integra en un marco regulador ya existente y aplicable a instalaciones que, en algunos casos, se encuentran en fase de explotación desde hace mucho tiempo, no pretendiendo generar impactos adicionales, salvo los estrictamente necesarios para cumplir con la Directiva 2014/87/Euratom, actuando así en consecuencia con los necesarios principios de proporcionalidad y eficiencia.
En este sentido, la seguridad jurídica se ve reforzada con la adopción de este Reglamento pues, por una parte, es coherente con la normativa ya existente en la materia, y, por otra, favorece la certidumbre y claridad del ordenamiento, al incorporar al derecho español la Directiva 2014/87/Euratom en lo relativo a los requisitos básicos de seguridad nuclear.
Se identifican a continuación los artículos de desarrollo básico de derecho interno de seguridad nuclear de este Reglamento que, por tanto, no proceden de la Directiva 2009/71/Euratom ni de la Directiva 2014/87/Euratom, anteriormente citadas: 9 (límites y optimización de dosis), 10 (protección física), 12.2 y 3 (estudio de seguridad), 15 (seguimiento de las condiciones del emplazamiento), 17 (funciones principales de seguridad), 20 (sucesos internos), 21 (requisitos de diseño de estructuras, sistemas y componentes importantes para la seguridad), 22 (clasificación de seguridad), 23 (calificación ambiental y sísmica de estructuras, sistemas y componentes), 24 (construcción y montaje), 25 (entrada en servicio), 26 (mantenimiento, inspección y pruebas), 27 (control administrativo interno), 30 (control de la emisión de material radiactivo), 31 (modificaciones de la instalación), 33 (gestión de envejecimiento), 34 (combustible nuclear gastado y residuos radiactivos), 35 (requisitos previos al cese de explotación) y 36 (previsiones para el desmantelamiento durante el diseño, la construcción y la explotación).
Cabe indicar que este Reglamento establece obligaciones a los titulares o, en su defecto, a los solicitantes de autorizaciones de las instalaciones nucleares recogidas en su ámbito de aplicación, sin haberse incluido aquellas obligaciones que la Directiva establece al Estado referidas al marco normativo o a la Autoridad reguladora competente que ya se consideran traspuestas en el actual marco normativo español.
El punto de partida para la elaboración de este Reglamento ha sido, además de la Directiva 2014/87/Euratom, la instrucción IS-26, de 16 de junio de 2010, del Consejo de Seguridad Nuclear, sobre requisitos básicos de seguridad nuclear aplicables a las instalaciones nucleares (Boletín Oficial del Estado de 8 de julio de 2010), que actualmente es una de las normas reglamentarias que traspone la Directiva 2009/71/Euratom.
En la elaboración de este real decreto han sido consultados, atendiendo al principio de transparencia, los agentes económicos sectoriales y sociales interesados y las comunidades autónomas, habiendo sido sometido, en su fase de proyecto, al trámite de participación pública de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, habiendo sido, asimismo, informado por el Consejo Asesor de Medio Ambiente.
El presente real decreto ha sido elaborado en virtud del artículo 94 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, que autoriza al Gobierno «para que establezca los reglamentos precisos para su aplicación y desarrollo», habiendo sido informado favorablemente por el Consejo de Seguridad Nuclear.
Por otra parte, conforme a lo establecido en el artículo 33 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom), este real decreto, durante su tramitación como proyecto, ha sido comunicado a la Comisión Europea.
Este Reglamento se encuentra incluido dentro del Plan Anual Normativo para 2018, que fue aprobado en Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2017.
En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 23 de noviembre de 2018,
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Proeli/es/rd/2018/11/23/1400#preambulo-pr