Art. [preambulo]
En vigor desde 30 dic 2021
El concepto de «economía azul» se acuñó en la Conferencia de Río+20 de 2012 y hace hincapié en la conservación y la ordenación sostenible, basándose en la premisa de que unos ecosistemas marinos saludables son más productivos, algo esencial para una economía sostenible.
La economía azul abarca todas las actividades económicas que dependen del mar, y los diferentes sectores que la componen (turismo, navegación y transporte marítimo, pesca, biotecnología, entre otros) muestran importantes sinergias, ya que comparten, en muchas ocasiones, actividad, infraestructuras (puertos, redes de distribución eléctrica y similares.) y un objetivo común, la utilización sostenible de los recursos marinos.
El crecimiento azul es una estrategia a largo plazo de apoyo al crecimiento sostenible de los sectores marino y marítimo; con la que se busca aprovechar el potencial de los océanos, mares y costas incentivando enfoques que favorecen el crecimiento, la conservación y la pesca sostenible; reconociendo la importancia de los mares y océanos como motores de la economía europea, por su gran potencial para la innovación y el crecimiento. Tiene su fundamento en la Estrategia Europa 2020, la cual se sustenta en el concepto del crecimiento inteligente, sostenible e integrador como manera de superar las deficiencias estructurales de la economía europea, para mejorar su competitividad y productividad, y establecer una economía social de mercado sostenible, siendo uno de sus objetivos el fomento de la investigación y desarrollo tecnológico. Los ámbitos prioritarios del crecimiento azul son la pesca extractiva, la acuicultura, la energía renovable, el turismo costero y el de crucero, los recursos minerales marinos y la biotecnología azul.
Las medidas de emergencia adoptadas por los Estados miembros de la Unión Europea, entre ellos España, para hacer frente a la situación generada por la pandemia de la COVID-19, están ejerciendo un importante impacto socioeconómico sobre el conjunto de la Unión, lo que ha motivado la puesta en marcha de acciones urgentes y contundentes, con el objetivo de amortiguar el efecto de esta crisis sin precedentes, e impulsar la pronta recuperación económica, sentando las bases del crecimiento de las próximas décadas.
En este sentido, el Consejo Europeo del 21 de julio de 2020 acordó un paquete de medidas de gran alcance, entre las que se sitúa el Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU»), por valor de 750.000 millones de euros en precios constantes del año 2018, de los que 140.000 millones de euros han sido asignados a España, en forma de transferencias y préstamos, para el periodo 2021-2026.
A través del Instrumento Europeo de Recuperación, nuestro país podrá financiar las inversiones públicas y privadas necesarias para poner en marcha el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), que es un proyecto de Estado que traza la hoja de ruta para la modernización de la economía española, la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo, para la reconstrucción económica sólida, inclusiva y resiliente tras la crisis de la COVID-19, y para responder a los retos de la próxima década, como son el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecidos por la Agenda 2030 y los compromisos en otros ámbitos, como él de la lucha contra el Cambio Climático.
Con objeto de regular la programación, elaboración del presupuesto, gestión y ejecución de las actuaciones financiables con fondos europeos, en especial del Instrumento Europeo de Recuperación, y establecer una serie de medidas para la aplicación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se publicó el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Así, con el fin de paliar en la medida de lo posible los daños económicos y sociales acaecidos por la pandemia en el entorno europeo, la Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo Europeo han acordado un plan de recuperación encaminado a facilitar la respuesta y la salida de la crisis, basado en un paquete de estímulos financieros.
El nuevo Fondo de Recuperación «Next Generation», cuyo elemento principal es el «Mecanismo de Recuperación y Resiliencia», concentra el grueso de los recursos financieros y permitirá a España obtener más de 59.000 millones de euros en transferencias entre 2021-2023 en forma de ayuda no reembolsable.
De acuerdo con los objetivos del marco normativo desarrollado en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021, que establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, estos fondos se destinarán a apoyar las reformas e inversiones necesarias para una recuperación duradera, mejorar la resiliencia económica y social y apoyar la transición verde y digital en los Estados miembros. Para ello, se han de llevar a cabo actuaciones dirigidas, entre otras finalidades, a la transición ecológica, la transformación digital, o el crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación.
La movilización de un volumen tan importante de recursos abre una oportunidad extraordinaria para nuestra economía en general, y para el sector pesquero y acuícola en particular, que permitirá no solo la superación de la crisis y la recuperación del empleo, sino que facilitará la modernización del sector primario, para que esa recuperación sea verde, digital, inclusiva y social.
Con el fin de recibir el apoyo financiero en el marco este mecanismo, el 30 de abril de 2021 el Reino de España presentó el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que establece las inversiones y reformas para los años 2021-2023, que ha sido evaluado favorablemente por la Comisión Europea el 16 de junio de 2021, y cuya aprobación definitiva ha sido ratificada mediante Decisión de Ejecución por el Consejo, el 13 de julio de 2021.
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia está estructurado en torno a diez políticas palanca, entre las cuales se encuentra la política número 1, referida a la «Agenda Urbana y Rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura». A su vez, esta integra el componente 3 sobre «Transformación ambiental y digital del sector agroalimentario y pesquero», cuyo objetivo es mejorar la resiliencia y la competitividad de un sector económico estratégico como el sector agroalimentario, apoyando la consecución de los objetivos climáticos, medioambientales y de descarbonización de la economía.
Asimismo, mejorará la sostenibilidad, la competitividad y la resiliencia de los sectores agroalimentario y pesquero desde el punto de vista económico, medioambiental y social. Para alcanzar este objetivo, las inversiones y reformas de este componente se centran en los elementos siguientes:
a) Mejorar la eficiencia y la sostenibilidad del regadío;
b) Impulsar la sostenibilidad y competitividad de la agricultura y la ganadería;
c) Adoptar una estrategia para fomentar la digitalización del sector agroalimentario y del medio rural en su conjunto; y
d) Impulsar la sostenibilidad, la investigación, la innovación y la digitalización del sector pesquero.
El componente da repuesta a las recomendaciones específicas para España relativas al fomento de las inversiones en innovación y eficiencia energética (recomendación específica por país 3 de 2019), a la mejora del acceso al aprendizaje digital (recomendación específica por país 2 de 2020) y al fomento de la inversión pública y privada y de la transición ecológica (recomendación específica por país 3 de 2020).
Estas medidas se concretaron en el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, aprobado por el Consejo con fecha 13 de julio de 2021, que fue enviado a la Comisión Europea el 30 de abril de 2021 previa aprobación por el Consejo de Ministros el 27 de abril de 2021 (BOE 30 de abril de 2021), incluyendo la actuación que se formaliza jurídicamente a través del presente real decreto. Este real decreto se incardina en concreto en la Inversión 8 del Componente 3 del Plan (es decir, el acrónimo C3.I8): «8 (Plan de impulso a la sostenibilidad, investigación, innovación y digitalización del sector pesquero (III): fomento del desarrollo tecnológico y la innovación en el sector pesquero y acuícola, en el primero de sus elementos: la creación de partenariados público-privados para impulsar el crecimiento azul en el sector, con el fin de poner en marcha proyectos que sirvan de catalizadores de procesos de economía azul.
El objetivo es adoptar las reformas estructurales necesarias alcanzando un nivel de inversión que promueva el cambio en el modelo de producción pesquera y acuícola con resultados beneficiosos para la sociedad, la economía y el medioambiente.
Conforme al artículo 23 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha elaborado el Plan Estratégico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que, en el caso del sector pesquero y de la acuicultura incluye un Plan de impulso a la sostenibilidad, investigación, innovación y digitalización del sector pesquero que tiene como objetivos asegurar el mejor conocimiento y asesoramiento científico, incrementar la eficiencia energética y la contribución a la economía circular por parte de la flota y del complejo mar-industria, para lo que busca fomentar la inversión en pilares básicos como la investigación, el seguimiento y el control de las pesquerías, apostando por la racionalización de medios humanos y materiales, que permitan un mejor uso de los recursos públicos.
En los dos últimos años, se ha creado una red de «Espacios de Conocimiento» de crecimiento azul, como instrumentos catalizadores del progreso hacia una economía azul más fundamentada en el sector pesquero, entendiendo éste de manera muy amplia, es decir, no solo la pesca extractiva sino también la acuicultura, marina y continental, y la transformación y la comercialización de los productos de ambas).
En los espacios de conocimiento se pretende integrar a cofradías, universidades, empresas y otras instituciones o entidades, actuando como nodos en un territorio o segmento sectorial, y con el objetivo de promover el intercambio de experiencias y conocimientos, que interrelacionen toda la cadena de valor de la pesca y la acuicultura, facilitando así el desarrollo profesional dentro del sector gracias a esta transferencia de conocimiento.
La formalización de la inclusión de un espacio de conocimiento en la red se realiza con la firma de un protocolo general de actuación en materia de crecimiento azul, sin contenido económico, en donde estos espacios de conocimiento y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a través de la Secretaría General de Pesca, se comprometen a actuar conjuntamente de manera que se pueda acelerar el proceso de transformación de la idea en un producto comercializable o que, según su naturaleza, pueda hacerse potencialmente extensible al sector.
En resumen, los espacios de conocimiento son los que conocen en primer lugar los proyectos que surgen en su territorio o sector, proporcionan a sus promotores su apoyo científico y técnico, y si ven posibilidades de éxito los proponen a la comisión de seguimiento prevista en el protocolo con la Secretaría General de Pesca, para que la Secretaría incorpore su apoyo institucional y en cuanto a la búsqueda de socios, fuentes de financiación más adecuadas y orientación sobre la forma de presentar el proyecto a cada fuente.
Cabe destacar que estas ayudas contribuirán al mantenimiento de la actividad en el sector pesquero. Un abandono de la actividad, en particular en determinadas zonas sin alternativas, aumentando además la brecha digital y el desequilibrio poblacional, es un escenario peor que un sector pesquero y acuícola dotado de herramientas eficientes para practicar una actividad de precisión, más sostenible, generadora de ingresos y valor añadido, y creadora de empleo directo e indirecto en el medio costero.
Las ayudas reguladas en este real decreto permitirán financiar, con cargo al Instrumento Europeo de Recuperación y en el marco de la planificación descrita, los proyectos de inversión y reforma, de carácter plurianual, que las posibles entidades beneficiarias lleven a cabo en materia de crecimiento azul en el sector pesquero y acuícola durante el periodo 2021-2023, con el fin de progresar hacia los objetivos que fija el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española.
Al respecto de su integración con el sistema de ayudas de Estado, en primer lugar cabe indicar que a efectos de las normas en materia de competencia establecidas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), debe entenderse por «empresa» cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su naturaleza jurídica y de su modo de financiación, (considerando 4 del Reglamento (UE) n.º 1407/2013) de 18 de diciembre de 2013 relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis). Igualmente, la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (2016/C 262/01) entre otras cuestiones señala: «Las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario de la medida de ayuda es una «empresa» (Considerando 6), y añade que según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se debe entender por empresa la misma definición, ya mencionada (Considerando 7), indicando «que la clasificación de una entidad concreta como empresa depende, pues, totalmente de la naturaleza de sus actividades». Señala también esta Comunicación que para aclarar la distinción entre actividades económicas y no económicas, el Tribunal de Justicia ha dictaminado reiteradamente que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica (considerando 12). Teniendo en cuenta estos precedentes, cabe señalar, en referencia a las agrupaciones de entidades que realicen proyectos en materia de investigación para el desarrollo tecnológico, la innovación y el equilibrio de la cadena de comercialización en el sector pesquero y de la acuicultura, que las actividades objeto de subvención por parte de estas entidades se destinan exclusivamente a actuaciones que no suponen o son distintas a ofrecer servicios en mercado, por lo que no se ajustan a las reglas de éste en la medida en que se trata de actividades que concurren en cumplimiento de sus propios fines sociales fundacionales o de la entidad, no atendiendo a fines de mercado, y por ello su actividad puede considerarse no económica, quedado apartada del mencionado concepto de «empresa» pues aun ofreciendo bienes o servicios, dichas actividades, objeto de estas ayudas, no son remuneradas ni de carácter comercial y se dedican a mejorar el completo sector económico en que operan, sin beneficiar a alguna por encima de otras, por lo que resultan compatibles las presente subvenciones con lo señalado por el artículo 107.1 del TFUE, no considerándose ayudas de estado al destinarse a actuaciones no compatibles con las mencionadas reglas del mercado y, por otra parte, toda vez que no favorecen a una o más empresas, ni conllevan una ventaja selectiva o se falsee o se tenga el potencial de falsear la competencia, ni afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros
Las posibles entidades beneficiarias de estas ayudas serán las entidades públicas o privadas pertenecientes a los sectores de la pesca extractiva y de la acuicultura y del sector transformador y del comercializador y distribuidor de los productos de la pesca y la acuicultura, junto con las entidades que tienen en vigor protocolos generales de actuación en materia de crecimiento azul con la Secretaría General de Pesca. Uno de los requisitos que deben cumplir los proyectos es que se desarrollen al menos en dos comunidades autónomas, garantizando así el carácter supraautonómico de las actuaciones.
El contenido del presente real decreto se ajusta a lo establecido en el título IV del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, donde se fijan las especialidades de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, concretamente a lo que se recoge en su capítulo I, sobre especialidades en materia de gestión y control presupuestario, en su capítulo II, sobre especialidades en materia de procedimiento administrativo, y en su capítulo V, sobre especialidades en materia de gestión de subvenciones.
Concretamente, este real decreto reconoce, entre otros extremos, el carácter plurianual de los proyectos susceptibles de percibir las ayudas y la declaración de la tramitación urgente de los procedimientos administrativos que estén vinculados a la ejecución de los fondos incluidos en el ámbito de aplicación del Real Decre to-l ey 36/2020, de 30 de diciembre. Asimismo se recogen, simultáneamente, la convocatoria de las subvenciones relacionadas con el uso de los fondos europeos y las bases reguladoras de concesión de las mismas, simplificando así los requisitos internos para su aprobación, así como la documentación a presentar por las posibles entidades beneficiarias, especialmente a la hora de justificar la aplicación de las ayudas. Todo ello sin perjuicio de la aplicabilidad de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, en caso de que en la ejecución de las subvenciones se celebren contratos que deban someterse a esta Ley.
De igual forma, el real decreto asegurará, por un lado, que las entidades beneficiarias de las subvenciones garanticen el pleno cumplimiento del principio de «no causar daño significativo» en todas las fases del diseño y ejecución de los proyectos de que se trate y, de manera individual, para cada una de las actuaciones dentro de los mismos, y, por otro lado, el cumplimiento del objetivo asumido para la inversión C3.I8, en su conjunto, en lo relativo al etiquetado climático y digital, todo ello de acuerdo con lo previsto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado por Consejo de Ministros el 27 de abril de 2021, y conforme a lo establecido en el Reglamento (UE) n.º 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088, y también en la Guía Técnica de la Comisión Europea (2021/C 58/01) sobre la aplicación del principio de «no causar daño significativo».
Por último, mediante la disposición final segunda de esta norma se procede a modificar el Real Decreto 685/2021, de 3 de agosto, por el que se establecen las bases reguladoras de subvenciones a agrupaciones de entidades que realicen proyectos de inversión y reforma en materia de investigación para el desarrollo tecnológico, la innovación y el equilibrio de la cadena de comercialización en el sector pesquero y de la acuicultura en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y se convocan para 2021. La modificación consiste meramente en la inclusión de un nuevo anexo de declaración responsable del cumplimiento del principio de «no causar daño significativo (DNSH). Con ello se asegurará que las entidades beneficiarias de las subvenciones garanticen el pleno cumplimiento del mencionado principio de «no causar daño significativo» en todas las fases del diseño y ejecución de los proyectos de que se trate y, de manera individual, para cada una de las actuaciones dentro de los mismos, de acuerdo con lo señalado por el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020, el Reglamento (UE) n.º 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021 y en la Guía Técnica de la Comisión Europea (2021/C 58/01) sobre la aplicación del principio de no causar daño significativo.
El artículo 130.1 de nuestra Constitución emplaza a los poderes públicos en orden a modernizar y desarrollar todos los sectores económicos, con especial referencia al sector pesquero. Los principios constitucionales de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado y la función social de la riqueza nacional, contenidos en los artículos 38 y 128, son la base de la regulación del sector pesquero contenida en este real decreto.
La gestión de estas subvenciones se realizará por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de forma centralizada, siguiendo la doctrina sentada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación al alcance material y funcional de la competencia que el artículo 149.1.19.ª de la Constitución reserva al Estado, dado que cuenta con competencias exclusivas en la materia.
Los proyectos susceptibles de percibir las ayudas reguladas en el presente real decreto se circunscriben a las actividades de crecimiento azul para el conjunto de los sectores pesquero y acuícola, entendidos en sentido amplio, es decir, incluyendo la transformación y comercialización de sus productos, siendo la actividad investigadora el eje central y principal de los proyectos innovadores que se planteen como objeto de subvención.
Así, conforme a la doctrina sentada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación al alcance material y funcional de la competencia que el artículo 149.1.19.ª de la Constitución reserva al Estado. Varias de las líneas subvencionales previstas en este real decreto se dictan de modo concurrente al amparo de la competencia exclusiva del Estado en pesca marítima en aguas exteriores, varias de las líneas subvencionales previstas en este real decreto se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado en pesca marítima en aguas exteriores. Reiterada Jurisprudencia del Tribunal Constitucional declara que «por pesca marítima hay que entender la regulación de la actividad extractiva y, como presupuesto de ella, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros» (SSTC 47/1991; 44/1992; 57/1992; 149/1992; 184/1996; y 38/2002), siendo en tales casos competencia exclusiva y por lo tanto de gestión plenamente directa estatal. Las restantes líneas se amparan en la regla 19.ª igualmente, pero circunscrita a las bases de la ordenación del sector pesquero y, al mismo tiempo, al amparo de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, prevista en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española.
La gestión centralizada se perfila como la única forma de gestión que garantiza idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las subvenciones, fundamentales en este supuesto en el que estas no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto de España, con una flota que faena en el mar territorial, el cual no está compartimentado en función de los territorios regionales. Procede destacar en este sentido que el tipo de necesidades que generan las situaciones que se pretenden afrontar con esta medida responden a un patrón común en todas las zonas y tipo de buques y actividades afectadas, independientemente de la comunidad autónoma donde se ubique el respectivo puerto base, que por lo demás no impiden ni salir a faenar ni descargar en cualquier otro, o el cambio definitivo del mismo, lo que refuerza la necesidad de esta gestión centralizada.
La flota española se caracteriza por su amplitud y la variedad de orientaciones extractivas, desde buques de gran porte dedicados a amplias mareas hasta pequeñas embarcaciones artesanales de bajura. Asimismo, en varios casos las embarcaciones se encuentran en manos de un mismo propietario o armador, sin perjuicio de que sus artes, caladero, puerto habitual, puerto base o lugar preferente de primera venta sea diverso y cambiante a lo largo del año. A unas necesidades tan específicas la administración debe responder de forma que los plazos y criterios sean idénticos en todo el territorio nacional, lo cual únicamente se garantiza con una gestión centralizada. La gestión centralizada también contribuye a garantizar que no se sobrepasan los importes máximos subvencionables establecidos por la normativa europea, a los que están sujetas las subvenciones establecidas en el presente real decreto.
Así, con palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13.ª CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (STC 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4 y jurisprudencia en ella citada)». En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (STC 117/1992, de 16 de septiembre). Ello se debe a su carácter transversal ya que aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como «exclusiva» en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica» (Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo). Igualmente, la STC 11/2015, FJ 4, por remisión a la STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que «… en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas... el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía»».
Asimismo, el artículo 149.1.13.ª CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma.
La doctrina sobre la utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado se recuerda en la sentencia del Tribunal Constitucional 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4, en los términos siguientes: «la utilización de la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado en ámbitos, en principio, reservados a las competencias autonómicas tiene, según nuestra doctrina, carácter excepcional, de manera que sólo podrá tener lugar «cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8)» (sentencia del Tribunal Constitucional 35/2012, FJ 5, con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional 194/2011, FJ 5)».
El artículo 149.1.13.ª CE puede, en determinados casos, justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma.
El Estado dicta estas bases desde una perspectiva nacional y articulada que, de otro modo, no aseguraría la igualdad en la percepción por parte de los posibles destinatarios de estas ayudas. La presencia de un título competencial exclusivo justifica adicionalmente la centralización de la gestión de estos fondos, teniendo en cuenta la necesidad de que se dé un enfoque nacional a las ayudas, en un marco en que la realidad del sector pesquero no puede circunscribirse a los territorios autonómicos, no estando la actividad vinculada a esta diferencia territorial sino al tipo de artes, caladeros y actividad desplegados por los operadores, lo que impide que se pueda desplegar el sistema de fomento de modo eficaz y asegurando la igualdad de los perceptores más que si se hace desde una óptica nacional. Argumento adicional de indudable importancia es que es requisito esencial para su otorgamiento participar de uno de los marcos de colaboración y debate ya establecidos y que se recogen en el proyecto, todos ellos enfocados desde una perspectiva nacional y sistémica. En las agrupaciones tiene que participar de modo necesario una de tales entidades, lo que nuevamente impide la fijación de un punto de conexión válido, atrayendo la competencia hacia el Estado. Así, no sólo se atiende a la implantación nacional de las entidades sino que se proyectan estas ayudas como mecanismo de igualación frente a las diferentes perspectivas económicas de todo el país, en cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad formal y material y de las competencias exclusivas del Estado que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ejerce en esta materia. Por otro lado, estas subvenciones no impiden a las comunidades autónomas aprobar sus correspondientes bases reguladoras, que se centren en las actividades desplegadas en su propio territorio.
De acuerdo con la doctrina del Alto Tribunal, la necesidad de la gestión de estas ayudas a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se fundamenta también en la estructura y naturaleza jurídica de las entidades beneficiarias, que se componen necesariamente de espacios de colaboración previos de ámbito estatal. Las actividades objeto de desarrollo, dado su carácter y requisito normativo de plurirregionalidad, no son susceptibles de fraccionamiento, ni se considera posible alcanzar la plurirregionalidad requerida mediante mecanismos de cooperación o coordinación, al requerir un grado de homogeneidad en su tratamiento que sólo puede garantizarse mediante su gestión por un único titular, que forzosamente tiene que ser el Estado, a través de la Administración General del Estado. De esta forma se ofrecen idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios que podrán radicarse en distintas comunidades autónomas pero que se integran en una única entidad de ámbito supraterritorial, aspecto que no se conseguiría desde una gestión autonómica por lo que se deduce de forma razonable que no cabe la fijación de un punto de conexión territorial.
No cabe, por lo demás, atribuir a las comunidades autónomas la gestión de tales ayudas –sin perjuicio de sus propias líneas subvencionables– porque no nos encontramos ante una actividad donde el punto de ejercicio sea criterio atributivo de competencia, sino que se afronta una situación singular que sólo mediante este modelo encuentra correcto acomodo para el logro de los fines, asegurando, no sólo que no se rebasen los fondos máximos que la normativa europea previene, sino que las condiciones de obtención sean efectivamente homogéneas, con independencia de las condiciones de partida y el territorio concreto en que opere de modo ordinario, garantizando con ello que la efectividad de estas medidas sea plena: superar las diferencias de partida, garantizar una igualdad efectiva entre territorios y condiciones de partida, y asegurar la plena efectividad en todo el país de estas ayudas para que efectivamente ayuden a subvenir situaciones de partida a las que los poderes públicos han de enfrentarse de modo eficiente.
Otro tanto se puede decir en relación con la competencia del Estado en la materia de ordenación pesquera de la regla 19.ª, el Tribunal Constitucional ha dictado, entre otras, las Sentencias 56/1989 y 147/1991, señalando que el concepto de ordenación del sector pesquero incluye a «(…) quienes pueden ejercer la actividad pesquera, ya sea la directamente extractiva o alguna otra relacionada con ella, las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización.» Y que, en este ámbito, el Estado tiene la competencia para dictar la legislación básica correspondiendo a las comunidades autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución de las normas.
El Estado dicta estas bases desde una perspectiva nacional y articulada que, de otro modo, no aseguraría la igualdad en la percepción por parte de los posibles destinatarios de estas subvenciones. Así, no solamente se atiende al número de comunidades autónomas en que se desarrollen las actividades de atención a los posibles puertos base que se hayan empleado en el tiempo que se toma como elemento de cómputo para su cálculo, sino que se cumple con esta norma con el mandato constitucional de eficacia. Se trata asimismo de un mecanismo de igualación frente a las diferentes perspectivas de afección por la epidemia, en cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad formal y material y de las competencias exclusivas del Estado que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ejerce en esta materia. Por otro lado, estas subvenciones no impiden a las comunidades autónomas aprobar sus correspondientes bases reguladoras.
De acuerdo con la doctrina del Alto Tribunal, la necesidad de la gestión de estas subvenciones a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se fundamenta en la estructura y naturaleza de las mismas, asegurando además una visión de conjunto que solamente el ente supraordenado puede ofrecer, al requerir un grado de homogeneidad en su tratamiento que exclusivamente puede garantizarse mediante su gestión por un único titular, que forzosamente tiene que ser el Estado, a través de la Administración General del Estado. De esta forma se ofrecen idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios que radican en distintas comunidades autónomas desde la superpuesta aplicación potencial de criterios como el puerto base, la sede social del armador o propietario o el domicilio de los pescadores pero que se integran en un único sistema de protección excepcional de ámbito supraterritorial, aspecto que no se conseguiría desde una gestión autonómica.
Pero además de estas consideraciones, deben tenerse en cuenta la concurrencia en el ámbito de este real decreto de competencias exclusivas, que fundamentan la aprobación de las bases y su gestión centralizada por parte del Estado en dos de sus líneas, por venir asociado a las tareas de control de la actividad extractiva en sí misma considerada. En efecto, la íntima conexión de estas subvenciones con la pesca extractiva queda reflejada en la propia definición que el Tribunal Constitucional realiza de esta actividad. Así, la doctrina del Tribunal Constitucional (esencialmente, las SSTC 56/1989, 9/2001, 38/2002 y 166/2013) parte del principio, resumido en el FJ 6 de la última de ellas, que establece que «por pesca marítima hay que entender la regulación de la actividad extractiva. De manera más detallada, la pesca marítima incluye la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los períodos en que puede pescarse (vedas, horas) y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca). Del mismo modo, como presupuesto de la señalada actividad extractiva, la pesca marítima incluye también el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros. Ahora bien, la materia «pesca marítima» es competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.19.ª CE) cuando su regulación se proyecta sobre el mar territorial, la zona económica y las aguas internacionales. Por el contrario, en el caso de que la disciplina de dichas cuestiones se ciña a las aguas interiores de una Comunidad Autónoma, esta resultará competente para establecerla (así en STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 6)». Al propio tiempo, en todos los casos este real decreto prevé que se financien los proyectos acometidos por agrupaciones que hayan firmado un acuerdo con la propia Secretaría General de Pesca, de modo que se da un requisito administrativo estatal que fuerza que la gestión sea asimismo estatal, por cuanto las medidas a desplegar sólo pueden ampararse por esta norma previa la actividad convencional en que concurre la voluntad de un órgano administrativo nacional.
Así, un recorrido por el anexo I de la norma da clara idea de esa concurrencia de títulos competenciales, puesto que algunas de las líneas en que se incardinarán los proyectos de crecimiento azul entran clara e incondicionadamente en el concepto de pesca marítima conforme a la definición antedicha, como ocurre con la línea 2, que fomentará la implantación de modelos de gestión de pesquerías orientados a la selección y puesta en práctica de sistemas que permitan una mayor colaboración y una mayor eficiencia en todos aquellos aspectos que aumentan la sostenibilidad económica, ambiental y social del sector pesquero. Entre estos elementos cabe destacar los sistemas de mejora de la selectividad de las capturas o los elementos relacionados con la mejora ambiental de la actividad extractiva. Otro tanto puede decirse de la línea 4, en que se subvencionarán proyectos relacionados con la pesca costera artesanal y la que se realiza en áreas marinas protegidas de interés pesquero. Las funciones de valorización, promoción y certificación por una tercera parte independiente de estas actividades inciden de modo directo en el perfeccionamiento de las actividades extractivas de tales flotas, lo que sin duda se sitúa en el ámbito de la pesca marítima en aguas exteriores. Por último, la línea 7 contiene actividades que participan igualmente de ese concepto de pesca marítima, puesto que se darán ayudas para el mejor conocimiento de las especies de interés pesquero desde la perspectiva de su adaptación al cambio climático, permitiendo que se pueda evaluar y adecuar la actividad pesquera, artesanal y recreativa, y se ajuste la toma de decisiones en la gestión de dichas pesquerías, lo que es otro elemento propio del régimen regulador de la pesca extractiva, desde la perspectiva del recurso pesquero, y al propio tiempo se aprecia este enfoque en la línea 5 como elemento afecto al propio stock pesquero. Por otro lado, en otras de las líneas de dicho anexo I se pueden encontrar ejemplos de actividades incardinadas en el concepto de ordenación del sector pesquero y de la coordinación de la actividad económica, en concreto en cuanto a la actividad acuícola, como ocurre en la línea 3, dedicada a su modernización. Como ejemplos se pueden citar la línea 1, que al tratar de la modernización del sector pesquero (establecimiento de las bases tecnológicas y de gestión para la digitalización e implantación de nuevas tecnologías a lo largo de la cadena sectorial y en la información pública sobre la producción primaria con el objetivo de mejorar la transparencia, la trazabilidad y la toma de decisiones sobre la sostenibilidad de dichos recursos) afectará a la estructura productiva y de comercialización del subsector. Incluso aunque en este caso la presencia de elementos propios de la actividad extractiva en sí –como la digitalización de la actividad– esté presente, el elemento primordial es la configuración del propio sector. Asimismo cabe incardinar en estos títulos competenciales las líneas 6 y 8, en tanto que afectan a actividades económicas del sector, centradas en la recogida y valorización de residuos –e specialmente plásticos–, dándoles un uso industrial, promoviendo, alianzas intersectoriales y en la substitución de combustibles fósiles por energías limpias en el sector pesquero y acuícola, de transformación y comercialización, respectivamente.
Por lo tanto, la concurrencia sobre un mismo objeto de títulos competenciales exclusivos del Estado en materia de pesca marítima, por un lado, y de títulos básicos en materia de ordenación pesquera y bases y coordinación general de la actividad económica, concurriendo en este caso los requisitos fijados por el Tribunal Constitucional para optar por la centralización, por otro lado, justifican la opción normativa de unificar bases y convocatoria al amparo de lo determinado por el artículo 23 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y también de concentrar su normación y gestión en sede estatal.
Finalmente, se incluye una modificación del Real Decreto 685/2021, de 3 de agosto, por el que se establecen las bases reguladoras de subvenciones a agrupaciones de entidades que realicen proyectos de inversión y reforma en materia de investigación para el desarrollo tecnológico, la innovación y el equilibrio de la cadena de comercialización en el sector pesquero y de la acuicultura en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y se convocan para 2021, que tiene como fin incluir un nuevo anexo donde se establece el formulario para la declaración responsable del cumplimiento del principio DNSH.
En la elaboración de este real decreto se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Los principios de necesidad y eficacia puesto que la norma resulta el instrumento más indicado para los intereses que se persiguen, en concreto, subvenir la situación coyuntural ya descrita a través de una fórmula de facilitar la innovación del sector; el principio de proporcionalidad ya que contiene la regulación imprescindible para atender a las necesidades que se pretenden cubrir conforme a la normativa subvencional general; y el principio de seguridad jurídica ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea. Por lo demás, la norma es coherente con los principios de eficiencia, en tanto que la norma asegura la máxima eficacia de sus postulados con los menores costes posibles inherentes a su aplicación al servirse de la infraestructura estatal ya creada para estos fines, y transparencia al haberse garantizado una amplia participación pública en su tramitación.
El presente real decreto se dicta de conformidad con lo establecido en el artículo 9.2, 17.3 y concordantes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.
De acuerdo con lo dispuesto por artículo 23.2 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, dada la especificidad y singularidad de estas subvenciones, se aprueban conjuntamente las bases reguladoras y su convocatoria para 2022 y 2023, teniendo en cuenta la necesidad del inmediato cumplimiento de las medidas de referencia y se permita una inmediata canalización de los fondos recibidos, con el fin de conseguir la rápida recuperación transformadora del sector y de conformidad con lo establecido por el artículo 61.1 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre.
En la tramitación de este real decreto se ha consultado a las comunidades autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados, y han emitido el preceptivo informe el Servicio Jurídico del Estado y la Intervención Delegada del departamento.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de diciembre de 2021,
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Proeli/es/rd/2021/12/28/1155#preambulo-pr