Art. Preambulo
En vigor desde 1 ene 2015
La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales, hoy refundida en el Texto aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, supuso el punto de partida del proceso de normalización de la contabilidad, y una profunda transformación del régimen contable vigente hasta entonces, regulado en la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales anexa al Reglamento de Haciendas Locales, de 4 de agosto de 1952.
La citada Ley estableció las líneas generales de la contabilidad de las entidades locales, atribuyendo al Ministerio de Economía y Hacienda su desarrollo normativo, que debía comprender un tratamiento contable simplificado para las entidades locales de pequeña dimensión.
Este desarrollo normativo se llevó a cabo a través de dos Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda, de 17 de julio de 1990, por las que se aprobaron la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local y la Instrucción de Contabilidad del tratamiento especial simplificado para entidades locales de ámbito territorial con población inferior a 5.000 habitantes.
Si bien en su redacción original la Ley reguladora de las Haciendas Locales imponía, en el artículo 184.2, el establecimiento de un tratamiento contable simplificado para las entidades locales de ámbito territorial con población inferior a 5.000 habitantes, la última redacción del precepto citado, dada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social y recogida en el artículo 203.2 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, permite el desarrollo de una normativa contable simplificada para las entidades locales sin atenerse exclusivamente a aquel límite de población, facultando para el establecimiento de diversos modelos simplificados, e incluso para la utilización de criterios distintos al puramente poblacional.
La aprobación del Plan General de Contabilidad Pública, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 6 de mayo de 1994, y la necesidad de simplificar, al máximo posible, la contabilidad de las entidades locales más pequeñas hicieron necesaria la reforma del régimen contable local, adaptando los Planes de Cuentas Locales al Plan General de Contabilidad Pública de 1.994 e instaurando, junto a los modelos normal y simplificado, el modelo básico de contabilidad local.
Esta reforma contable se articuló a través de las Órdenes EHA/4041/2004, 4042/2004 y 4040/2004, de 23 de noviembre, que aprobaron, respectivamente, las Instrucciones de los modelos Normal, Simplificado y Básico de contabilidad local que comenzaron a aplicarse el 1 de enero de 2006.
Con la aprobación de un nuevo Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), por Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, cambia el referente obligado de los Planes de Cuentas Locales, que por mandato legal deben ser conformes con el PGCP.
El PGCP de 2010 se adapta a las Normas Internacionales aplicables a la Contabilidad del Sector Público, elaboradas por la Federación Internacional de contables (IFAC), a través de la Junta de Normas Contables Internacionales para el Sector Público (IPSASB). Asimismo, el PGCP toma como modelo el Plan General de Contabilidad para la empresa, aprobado por el Real Decreto 1.514/2007, de 16 de noviembre, con las especialidades propias de las entidades del sector público al que va dirigido.
Al igual que la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, la presente Instrucción presenta gran similitud con su predecesora de 2004, si bien es bastante más breve, como consecuencia de su alineación con el contenido de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional del Estado, aprobada por Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio.
La presente Instrucción se configura como una norma completa, evitando con ello tener que acudir de forma habitual a dos textos normativos (la Instrucción del modelo simplificado y la del modelo normal).
Puede decirse que las Instrucciones de los modelos normal y simplificado de contabilidad local son casi idénticas, diferenciándose únicamente en aquellas reglas relacionadas con el ámbito de la simplificación, como por ejemplo, las que regulan la aplicación del Plan de Cuentas Simplificado, la supletoriedad del Plan General de Contabilidad adaptado a la Administración local, las operaciones que deben registrarse en el modelo simplificado o las cuentas anuales a elaborar.
Desde el punto de vista formal, en la redacción de esta Instrucción se han tratado de evitar reiteraciones superfluas de preceptos contenidos en otras normas.
A continuación se analizan la estructura y el contenido de la presente Instrucción:
La Instrucción del modelo normal de contabilidad local se divide en cuatro Títulos y un Anexo, y los Títulos, a su vez, en Capítulos y éstos, a veces, en Secciones:
– Título I «Principios generales del modelo simplificado de contabilidad local».
– Título II «Del modelo simplificado del sistema de información contable para la Administración local».
– Título III «De los datos a incorporar al sistema».
– Título IV «De la información a obtener del sistema».
– Anexo «Plan de Cuentas Local Simplificado».
El Título I «Principios Generales del modelo simplificado de contabilidad local» consta de dos Capítulos:
– Capítulo I «Principios generales».
– Capítulo II «Competencias y funciones».
En el Capítulo I se regulan los principios generales propiamente dichos: el ámbito de aplicación, las entidades contables, la obligación de rendir cuentas, el ejercicio contable, el modelo contable, la aplicación del Plan de Cuentas Local Simplificado, la aplicación supletoria del Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración local y los destinatarios de la información contable.
Se mantiene el ámbito de aplicación, que sigue constituido por los municipios cuyo presupuesto no exceda de 300.000 euros, cualquiera que sea su población, y aquellos cuyo Presupuesto supere 300.000 euros pero no exceda de 3.000.000 euros, cuando su población no supere 5.000 habitantes. La presente Instrucción se aplicará también a las demás entidades locales (comarcas, mancomunidades, entidades de ámbito territorial inferior al municipio,...) siempre que su Presupuesto no exceda de 3.000.000 euros. Los organismos autónomos locales aplicarán el modelo contable que adopte la entidad local de la que dependan.
La flexibilidad del modelo contable permite que las entidades locales puedan optar por un modelo más complejo que el que les corresponda por razón de población y presupuesto; así, las entidades locales incluidas en el ámbito de aplicación de esta Instrucción podrán optar por aplicar la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, en cuyo caso ésta se aplicará en su integridad.
Se considera entidad contable a cada entidad local y cada organismo autónomo incluido en el ámbito de aplicación de la Instrucción.
El modelo de contabilidad de esta Instrucción se caracteriza por tratarse de un modelo contable centralizado, con independencia del lugar físico donde se capturen las operaciones, y porque éstas se registran (además de por el método de partida simple) por el método de partida doble, aplicando el Plan de Cuentas Local Simplificado incluido como Anexo de la Instrucción.
En relación con la aplicación del Plan de Cuentas Local Simplificado resulta novedosa la utilización, con carácter vinculante, del desarrollo de cuentas de segundo orden (codificadas con cuatro dígitos).
Se hace una mención específica a los destinatarios de la información contable, incluyéndose no sólo a los órganos de control sino también a los órganos responsables de la gestión, a los órganos de las Administraciones Públicas que ejerzan funciones de tutela, a los acreedores de la entidad, a los analistas financieros y económicos, así como a cualquier entidad, asociación y ciudadanos, en general. Se trata de una manifestación explícita de que se ha superado la visión tradicional de la contabilidad pública, orientada fundamentalmente al seguimiento de la ejecución presupuestaria y a la rendición de cuentas.
En el Capítulo II se relacionan las competencias y funciones que, en materia contable, corresponden al Pleno de la Corporación, a la Intervención de la entidad y a la Intervención General de la Administración del Estado, y que se recogen, en ocasiones de forma dispersa, en la legislación vigente. Con esta recopilación de competencias y funciones se pretende contribuir al correcto ejercicio de las funciones contables.
El Título II «Del modelo simplificado del sistema de información contable para la Administración local», se divide en dos Capítulos en los que se regulan las normas generales del sistema y las áreas contables de especial trascendencia.
En el Capítulo I «Normas generales» se establecen las características básicas del sistema de información contable simplificado (en adelante SICAL-Simplificado).
En él se define la contabilidad de las entidades contables configurándola como un sistema de registro, elaboración y comunicación de información económico-financiera y presupuestaria sobre la actividad de las mismas durante el ejercicio contable, se describen el objeto y los fines del SICAL-Simplificado, se establecen los requerimientos de su configuración informática y se regulan los registros contables.
El SICAL-Simplificado se configura como un conjunto integrado de subsistemas o áreas contables que debe garantizar la concordancia, exactitud, y automatismo de los registros que, para cada una de las operaciones contables se produzcan en los distintos subsistemas afectados, así como la debida coherencia entre los distintos niveles de información, tanto agregados como de detalle.
Los fines cuyo cumplimiento debe permitir el SICAL-Simplificado son los enumerados en el artículo 205 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, si bien algunos de ellos se presentan agrupados con una formulación más general.
La presente Instrucción da respuesta a dos interrogantes fundamentales: ¿qué operaciones se deben contabilizar? y ¿cómo deben contabilizarse?
En relación con el primer interrogante, la Instrucción establece que deben registrarse todas las operaciones de naturaleza presupuestaria, económica, financiera y patrimonial que se produzcan en el ámbito de la entidad contable.
Respecto a cómo deben contabilizarse las operaciones, la Instrucción de contabilidad del tratamiento especial simplificado de 1990 contenía una regulación muy pormenorizada de cómo debían contabilizarse las distintas operaciones que se podían presentar, y ello la convertía en un auténtico manual de contabilidad, imprescindible entonces, dada la profundidad de la reforma contable que se operó. La siguiente Instrucción, la del modelo simplificado de contabilidad local de 2004, no regulaba con aquél detalle la forma concreta de contabilizar las distintas operaciones remitiendo, a estos efectos, a lo dispuesto en el Plan de Cuentas anexo a la propia Instrucción, dada la madurez alcanzada por las entidades locales en la aplicación práctica de los modelos contables anteriores. Ahora, esta Instrucción hace descansar en exclusiva el tratamiento contable de cada operación (cómo contabilizarla, cuándo y por cuánto) en el Plan de Cuentas Local Simplificado anexo a ella, especialmente en sus partes Primera «Marco conceptual de la contabilidad pública», Segunda «Normas de reconocimiento y valoración» y Quinta «Definiciones y relaciones contables», que presentan un desarrollo mucho mayor que en Planes anteriores.
La presente Instrucción continúa impulsando la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la función contable, en la línea seguida por la Administración General del Estado e iniciada en el ámbito local con la Instrucción del modelo simplificado de contabilidad local de 2004. La Instrucción mantiene su apuesta por la incorporación de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas a la actividad administrativa citada siempre que, tal y como se establece en el artículo 45.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, quede garantizada la autenticidad, integridad y conservación y, en su caso la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta (la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común) u otras leyes.
De acuerdo con lo anterior, en la Instrucción se contienen diversas manifestaciones de la utilización de estos medios en la función contable como las relativas al registro de las operaciones, a los justificantes de éstas, a la incorporación de datos al sistema, al archivo y conservación de la información contable y, de manera destacada en estos momentos, la relativa a la rendición de cuentas.
En esta línea, se establece que las bases de datos del sistema informático donde residan los registros contables constituirán soporte suficiente para la llevanza de la contabilidad de la entidad, debiendo ser la propia entidad la que determine la estructura concreta de aquéllas.
El Capítulo II del Título II, dividido en Secciones, se dedica a la regulación de cuatro áreas contables (o subsistemas) de especial relevancia: «Remanentes de crédito», «Proyectos de gasto», «Gastos con financiación afectada» y «Administración de recursos por cuenta de otros entes públicos». La especial relevancia de las tres primeras áreas reside en el seguimiento y control contable de que tienen que ser objeto, mientras que la especial trascendencia del área contable de «Administración de recursos por cuenta de otros entes públicos» obedece a lo novedoso del tratamiento contable de estas operaciones, tanto en el ente gestor como en el ente titular de los recursos.
Las Secciones dedicadas a «Remanentes de crédito» y a «Gastos con financiación afectada» mantienen la regulación que de estas áreas contables se incluía en la Instrucción del modelo simplificado de contabilidad local de 2004.
La Sección dedicada a «Proyectos de gasto» se incorpora para completar la Instrucción y no tener que acudir a la regulación que a este respecto se incluye en la Instrucción de contabilidad del modelo normal.
La Sección dedicada a la «Administración de recursos por cuenta de otros entes públicos» distingue dos situaciones en función de si la entidad gestora suministra a la entidad titular de los recursos toda la información sobre las operaciones de gestión que resulte necesaria para su registro en contabilidad o si, por el contrario, la entidad gestora no está en condiciones de proporcionar a la entidad titular dicha información, debiendo en este caso suministrar, al menos, el detalle de los pagos de la recaudación líquida que le haga.
En la primera situación:
– la entidad gestora sólo usará las cuentas del subgrupo 45 «Deudores y acreedores por administración de recursos por cuenta de otros entes públicos» que reflejen sus relaciones con la entidad titular, es decir, la cuenta 453 «Entes públicos, por ingresos pendientes de liquidar» y, en caso de entregas a cuenta, la 456 «Entes públicos, c/c efectivo»;
– la entidad gestora suministrará información en la Memoria, exclusivamente, de sus relaciones con las entidades titulares;
– la entidad titular contabilizará todas las operaciones relativas a los recursos que le administren e informará de ellos en sus cuentas anuales como si los gestionara ella misma.
En la segunda situación (la entidad gestora no proporciona toda la información sobre las operaciones de gestión a la entidad titular):
– la entidad gestora usará todo el subgrupo 45 «Deudores y acreedores por administración de recursos por cuenta de otros entes públicos»;
– la entidad gestora suministrará información en la Memoria tanto de sus relaciones con las entidades titulares como de la gestión de los recursos;
– la entidad titular únicamente registrará en su contabilidad las entregas directas de la recaudación, las entregas a cuenta y la liquidación definitiva de los recursos que le gestionen.
Dejan de considerarse áreas contables de especial trascendencia el «Inmovilizado», el «Endeudamiento», los «Pagos a Justificar» y los «Anticipos de caja fija».
Las áreas contables de «Inmovilizado» y «Endeudamiento» dejan de considerarse de especial trascendencia porque tanto una como otra son objeto de una detallada regulación en las correspondientes normas de reconocimiento y valoración y en las definiciones y relaciones contables del Plan de Cuentas local Simplificado, que no requiere desarrollo en la Instrucción.
Respecto a las áreas de «Pagos a justificar» y «Anticipos de caja fija», la razón de que hayan perdido la especial trascendencia que tenían reside en que el tratamiento contable de las provisiones de fondos para pagos a justificar y anticipos de caja fija es el mismo que venían teniendo, en la medida que tanto los fondos librados a justificar como los librados en concepto de anticipo de caja fija siguen teniendo la consideración de fondos públicos y deben formar parte integrante de la tesorería de la entidad hasta que el habilitado o cajero pague a los acreedores finales.
No se ha estimado conveniente mantener en la nueva Instrucción la sistematización de las operaciones contables que deben realizarse al inicio y final de cada ejercicio contenida en el Capítulo III del Título II de la Instrucción del modelo simplificado de contabilidad local de 2004, por considerar que su conocimiento está ampliamente consolidado y no encontrar acomodo en el nuevo formato de Instrucción (similar al de la Instrucción de contabilidad de la Administración institucional del Estado). Por ello desaparecen de la presente Instrucción quedando recogido su tratamiento contable en el Plan de Cuentas anexo a la misma.
Por último, la regulación de las magnitudes de carácter presupuestario contenida en el Capítulo IV del Título II de la Instrucción de contabilidad del modelo normal de contabilidad local de 2004, se traslada a la Tercera Parte «Cuentas Anuales» del Plan de Cuentas anexo a la presente Instrucción. En concreto, la regulación del Resultado presupuestario se traslada a las normas de elaboración del Estado de Liquidación del Presupuesto y la regulación del Remanente de tesorería al apartado 18.6 de la Memoria.
El Título III «De los datos a incorporar al sistema» se divide en tres Capítulos que regulan los justificantes de las operaciones, la incorporación de datos al sistema y el archivo y conservación de la información contable.
Respecto a los justificantes de las operaciones la Instrucción dispone que todo acto que deba dar lugar a anotaciones en el SICAL-Simplificado deberá estar debidamente acreditado con el correspondiente justificante que podrá estar soportado en documentos en papel o a través de medios electrónicos, informáticos o telemáticos.
Por lo que se refiere a la incorporación de datos al sistema, se deja libertad para capturar directamente los datos que consten en el propio justificante de la operación o, en su caso, en el oportuno documento contable, así como para incorporarlos mediante la utilización de procedimientos electrónicos, informáticos o telemáticos. Los documentos contables que, en su caso, se utilicen, se establecerán por cada entidad local en función de sus necesidades de información y de la operatoria que siga en la tramitación de los diferentes tipos de operaciones.
En relación con el archivo y conservación de los justificantes de las operaciones y de los soportes de las anotaciones contables, que alcanza no sólo a los tipos de soporte permitidos sino también al plazo de conservación que, por un lado, permita la exigencia de las responsabilidades a que hubiera lugar y, por otro lado, posibilite la destrucción de la información cuando aquéllas no sean exigibles.
En la línea de seguir fomentando la aplicación de procedimientos y medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la función contable, se mantiene que los justificantes de los hechos que se registren en el SICAL-Simplificado podrán conservarse por medios o en soportes electrónicos, informáticos o telemáticos, con independencia del tipo de soporte en que originalmente se hubieran plasmado, siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad, calidad, protección y conservación. En estos casos las copias obtenidas de dichos soportes informáticos gozarán de la validez y eficacia de la justificación original.
Los justificantes de las operaciones, junto con los correspondientes documentos contables, en su caso, se conservarán durante un plazo de seis años contados desde la fecha de remisión de las cuentas anuales a los órganos de control externo, salvo que una norma establezca otros plazos o se hubiera interrumpido el plazo de prescripción de la posible responsabilidad contable o se tratara de documentación justificativa de las valoraciones asignadas a activos y pasivos que figuren en balance. Los registros contables deberán conservarse también por plazo de seis años.
Como novedad se incorpora la no procedencia de destruir los justificantes y los registros contables que deban enviarse a un archivo histórico de documentos.
El Título IV «De la información a obtener del sistema», se divide en tres Capítulos dedicados a las normas generales, la Cuenta General de la entidad local y otra información contable.
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 210 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, en la presente Instrucción y en su Plan de Cuentas anexo, se determinan el contenido, la estructura y las normas de elaboración de las cuentas a rendir por la entidad local y sus organismos autónomos.
Las cuentas anuales que deben rendir la entidad local y sus organismos autónomos comprenden:
a) El Balance.
b) La Cuenta del resultado económico-patrimonial.
c) El Estado de cambios en el patrimonio neto.
d) El Estado de Liquidación del Presupuesto.
e) La Memoria.
Resulta novedosa la inclusión, entre las cuentas anuales a rendir, del Estado de cambios en el patrimonio neto.
Las cuentas anuales deberán elaborarse siguiendo las normas de elaboración y ajustándose a los modelos que se recogen en la Tercera parte del Plan de Cuentas Local Simplificado anexo a esta Instrucción.
Se mantiene la obligación de remitir a los órganos de control externo, junto con la Cuenta General, los justificantes de la Tesorería.
En aplicación del principio de transparencia consagrado en el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el apartado 1 del citado artículo en relación con las cuentas generales de las Administraciones Públicas, se incluyen como documentación complementaria a acompañar a la Cuenta General las cuentas anuales de todas las unidades dependientes de la entidad local incluidas en el ámbito de aplicación de la citada Ley Orgánica cuyas cuentas no se integren en la Cuenta General.
Al igual que en la Instrucción de 2004, se insiste en que la aprobación de la Cuenta General por el Pleno de la Corporación, nada tiene que ver con la responsabilidad en la que pudieran incurrir los miembros del mismo que hubieran adoptado las resoluciones o realizado los actos reflejados en dicha Cuenta. Asimismo, se separa la responsabilidad en que pudieran incurrir, como cuentadantes en sentido material, los encargados de la gestión que adopten las resoluciones o realicen los actos reflejados en las cuentas que se rinden, de la responsabilidad que incumbe a quien debe rendir cuentas como cuentadante en sentido formal, que no es otra que responder de la veracidad de éstas.
Continuando en la línea de impulsar la implantación de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas, se contempla la posibilidad de que, con el fin de facilitar el tratamiento flexible de la información contable, ésta pueda plasmarse en cualquier tipo de soporte electrónico, informático o telemático. Asimismo, se reconoce que los órganos de control externo han establecido ya procedimientos de envío de las cuentas a los mismos a través de medios electrónicos, informáticos o telemáticos y que, en estos casos, la obtención de las cuentas se realiza mediante la generación de ficheros cuyo contenido y estructura deberá ajustarse a las especificaciones técnicas establecidas por los propios órganos de control externo.
En el Capítulo III «Otra información contable» se regula la información periódica para el Pleno de la Corporación, el Avance de la Liquidación del presupuesto y la información para los órganos de gestión y de control interno, y para otras Administraciones Públicas, adaptándose la información a remitir al Pleno en cumplimiento del artículo 207 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales y el Avance de la Liquidación del presupuesto a la estructura del Estado de Liquidación del Presupuesto que se incluye en la Cuarta parte del Plan de Cuentas Local Simplificado.
Por último, en anexo a la presente Instrucción se incluye el Plan de Cuentas Local Simplificado, cuyos aspectos más significativos se exponen en la Introducción del propio Plan.
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Proeli/es/o/2013/09/20/hap1782#preambulo-pr-2