Art. [preambulo]
En vigor desde 7 jun 2022
La protección y la asistencia consular en el Estado receptor de los nacionales del Estado que envía es una de las competencias clásicas de los Ministerios de Asuntos Exteriores, tal y como se recoge en el artículo 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963 y en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, la cual en su artículo 2.2. j) establece como uno de los objetivos de la Política Exterior de España la asistencia y protección a sus ciudadanos en el exterior, y en su artículo 41.3 señala entre los cometidos que corresponden al Servicio Exterior del Estado el prestar asistencia y protección a los españoles en el exterior.
Esta protección y asistencia consular tiene por objeto salvaguardar y velar por los intereses de las personas de nacionalidad española que se encuentren en el extranjero, sean residentes o no, y prestarles la ayuda que precisen en situaciones de necesidad.
Su ejercicio se desarrollará, en todo caso, en el marco de las condiciones y límites establecidos en la citada Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. La competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación en la materia se refleja, a su vez, en el artículo 1 del Real Decreto 644/2020, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales., al estipular en el segundo párrafo de su apartado 1 que corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación «proteger a los españoles en el exterior». De acuerdo con el artículo 19.2.k) del Real Decreto 644/2020, de 7 de julio, corresponde a la Subsecretaría de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, la asistencia a la persona titular del Ministerio en la «protección de los españoles en el exterior, gestión de situaciones de emergencia y crisis que afecten a españoles en el extranjero y supervisión de las actuaciones de las oficinas consulares españolas en la gestión de los servicios de la Administración General del Estado que se presten en el exterior».
La responsabilidad última de este mandato corresponde a la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares, dependiente de la Subsecretaría, cuyas funciones aparecen desarrolladas en el artículo 22 del Real Decreto 644/2020, de 7 de julio. Específicamente, se encomienda a esta Dirección General en el artículo 22.2.a),.b) y.e) la propuesta y ejecución de la política de protección de los españoles en el extranjero; la propuesta y aplicación de las actuaciones en materia de asistencia social a los españoles en el extranjero, en particular en materia de ayudas y repatriaciones; y la asistencia a las personas de nacionalidad española que integran los nuevos flujos migratorios, así como a aquellas que se encuentran desplazadas en el exterior.
Dicha asistencia se canaliza a través de la red de Oficinas Consulares de España en el exterior, constituida tanto por Consulados Generales, como por Consulados y Secciones Consulares de las Embajadas de España en el extranjero, así como, de manera complementaria, por una amplia red de Oficinas Consulares Honorarias.
La ciudadanía española residente en el extranjero se ha más que duplicado en los últimos quince años, de acuerdo con los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística. De la misma manera, han aumentado los desplazamientos al exterior de los residentes en España, llegando a superarse los diecinueve millones de viajeros al año. Las nuevas tecnologías móviles han acercado la Administración al público, aumentando la conciencia de los recursos que esta ofrece.
Estas nuevas realidades imponen la derogación de la Orden AEX/1059/2002, de 25 de abril, de bases reguladoras de las ayudas de protección y asistencia consular en el extranjero, con el fin de que con la nueva norma se preste un servicio público de calidad en el marco de un esfuerzo de adaptación de la red consular a las actuales circunstancias de trabajo.
Toda atención consular especializada conlleva un coste para hacerla posible. A estos efectos, la Ley de Presupuestos Generales del Estado incluye todos los años una consignación destinada a atender los gastos que se deriven del ejercicio de la protección y asistencia consulares. Esta orden tiene como finalidad, en primer lugar, la regulación tanto de los requisitos como del procedimiento que deben seguir los órganos que se encargan del ejercicio de la protección y asistencia a la ciudadanía española en el extranjero para la realización de estos gastos.
Teniendo en cuenta la diversidad de situaciones que pueden darse, así como la necesidad en muchos casos de actuar con la debida celeridad para hacer efectiva la asistencia en el momento en que esta se requiere, en la Orden AEX/1059/2002, de 25 de abril, se prevé un procedimiento general que trata de responder adecuadamente a todos los supuestos. La derogación de esta norma y la aprobación de esta orden adapta, en este sentido, el procedimiento de concesión de ayudas a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dotando de mayor seguridad jurídica a las formas de acreditar el cumplimiento de los requisitos.
Por otro lado, esta orden se adecua a los principios de buena regulación desarrollados en el artículo 129 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se establece que las Administraciones públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Así, en virtud de los principios de necesidad y eficacia, esta orden se justifica por una razón de interés general, que busca proporcionar una protección más eficiente a los ciudadanos españoles en situación de necesidad en el exterior. En virtud del principio de proporcionalidad, este proyecto contiene la regulación imprescindible para atender de forma ágil a los citados ciudadanos. Además, esta orden se integra dentro de un marco normativo más amplio y es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, contribuyendo así a garantizar el principio de seguridad jurídica. En aplicación del principio de transparencia, el Ministerio de Exteriores, Unión Europea y Cooperación prevé el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos propios de su proceso de elaboración. Asimismo, de conformidad con el principio de eficiencia, esta orden elimina las cargas administrativas innecesarias y racionaliza la gestión de los recursos públicos, supeditando el gasto a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Asimismo, esta orden establece, con carácter general, la reintegrabilidad de las ayudas concedidas, de acuerdo con el principio reconocido en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, particularizando así el tratamiento de estas ayudas respecto de otras prestaciones que se entregan en España a personas en situación de necesidad, por las especiales características de la asistencia consular a españoles en el exterior. Se establecen como excepciones a esta regla las modalidades de ayuda a detenidos, ayuda para la inhumación y ayuda de subsistencia, pues, por su propia naturaleza, estas ayudas se destinan a personas privadas de libertad o que no pueden obtener recursos económicos para hacer frente al reembolso de las ayudas. En estos supuestos, así como en otros en los que se acredite la imposibilidad o extrema dificultad de devolver la ayuda concedida, las ayudas tendrán carácter no reintegrable.
El colectivo al que se dirige esta orden puede encontrarse en una situación de necesidad objetiva en el extranjero que precise, para su superación, de una ayuda económica, independientemente de que el ciudadano español resida de manera permanente o no en el extranjero. Es este otro motivo por el que las ayudas económicas consulares siguen un tratamiento distinto al de otras prestaciones otorgadas en territorio nacional, cuya concesión se basa en la necesidad de acreditar una residencia legal y efectiva.
Una de las grandes innovaciones en esta orden es la inclusión de una modalidad específica de ayuda dirigida a víctimas españolas de violencia contra la mujer.
La Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior establece de manera específica en su artículo 26.3 que los poderes públicos desarrollarán medidas dirigidas a facilitar el retorno de las españolas residentes en el exterior, y, en su caso, sus hijos e hijas, víctimas de situaciones de violencia contra la mujer cuando el país de residencia no ampare de manera suficiente a las víctimas de estos delitos. A mayor abundamiento, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado indica que corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, dentro de los ámbitos de la Acción Exterior del Estado y de su deber general de proteger a los españoles en el exterior, la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y la promoción de la lucha contra la violencia de género, destacando la atención y protección de las mujeres españolas víctimas de violencia de género y de sus hijos e hijas en el exterior.
Por tanto, y en cumplimiento de los compromisos asumidos por el citado Ministerio mediante el Protocolo de Actuación interministerial para la Atención de las Mujeres Españolas Víctimas de Violencia de Género en el Exterior, de 8 de octubre de 2015, y tras la ratificación por España el 6 de junio de 2014 del Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, hecho en Estambul el 11 de mayo de 2011, se incluye en esta orden una modalidad de ayuda consular específica destinada a las víctimas españolas de la violencia contra la mujer en el extranjero. El compromiso de los poderes públicos en la atención y la asistencia a las víctimas de la violencia de género debe extenderse a las ciudadanas españolas que vivan fuera de nuestras fronteras y a sus hijos e hijas, ya que constituyen, además, un colectivo con características particulares que lo hacen especialmente vulnerable a la violencia que sufre. El frecuente desconocimiento de la realidad del país y de la lengua extranjera, así como la falta de red social y familiar propia, agravan, en muchos casos, una situación ya de por sí difícil.
Por otra parte, la mejora de la atención al público perseguida por esta orden implica también su profesionalización, por lo que se prevé expresamente que la ayuda pueda consistir en el pago de un bien o servicio, de manera que se pueda proporcionar una atención psicológica inmediata a las víctimas españolas en el extranjero de una situación de emergencia o crisis grave, como un accidente o una catástrofe o desastre natural, en la medida en que los medios técnicos y humanos de la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares lo permitan.
Por último, esta orden trata de agilizar y hacer más eficiente la asistencia consular a los ciudadanos españoles en el exterior, por lo que se aumenta a 300 euros las ayudas que los Cónsules pueden entregar en situación de necesidad. Del mismo modo, con el objetivo de humanizar y mejorar la situación de las personas menores de edad que convivan con la persona detenida en el extranjero, se aumenta a 200 euros el límite máximo de la ayuda que se puede conceder en estos casos.
En su virtud, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, y oído el Consejo de Estado, dispongo:
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Proeli/es/o/2022/02/21/auc154#preambulo-pr