Art. Preambulo
En vigor desde 6 nov 2014
En nombre del Rey y como Presidenta de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.
PREÁMBULO
I
Las familias constituyen la unidad esencial de nuestra comunidad y son la estructura a través de la cual se configura nuestro desarrollo social, económico, político y cultural.
Desarrollan un insustituible papel como factor de vertebración e instrumento de cohesión social, como mecanismo posibilitador y potenciador de la solidaridad intrageneracional e intergeneracional y como cauce singular para el libre desarrollo de la personalidad de la ciudadanía.
Además, la familia cumple una misión insustituible e indelegable de tejer las relaciones primordiales de la persona y, en tal sentido, desarrolla una función no solo socializadora sino también de realización y desarrollo personal, de inserción en la vida social y comunitaria. En el entorno familiar se realiza el proyecto de vida en común de varias personas, con respeto a la autonomía e igualdad de cada uno de sus miembros. Ahí se construye un soporte afectivo y emocional y un sistema de protección y ayuda mutua difícil de hallar en cualquier otro ámbito y que va a hacer posible el crecimiento y bienestar afectivo y personal de todos sus miembros.
El papel de la familia en la sociedad actual es amplio e integrador. Sobre las familias recae la responsabilidad primordial de la educación y socialización de los niños, así como de inculcar los valores de ciudadanía y pertenencia a una sociedad. Es la familia quien proporciona la primera atención y apoyo material e inmaterial a sus miembros, ya sea a los hijos, a las personas mayores o a aquellas que padecen una enfermedad o discapacidad. Es el modelo elegido mayoritariamente, desde una perspectiva plural y diversa, para organizar sus relaciones personales y convivenciales y es también la institución social que obtiene sistemáticamente mejor valoración, según todas las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas. La función de protección social que cumplen las familias es especialmente importante en tiempos de mayor incertidumbre y vulnerabilidad y también es más difícil el poder cumplir con esas múltiples tareas y hacer frente a las responsabilidades a que se enfrentan si no disponen del soporte adecuado o se dan condiciones de desestructuración o conflicto dentro del seno familiar. Es preciso hacer un reconocimiento efectivo y visibilizar el trabajo que miembros de la familia (de manera muy especial, la mujer) realizan en el cuidado del hogar y de las personas que viven en él. Este trabajo, realizado en el interior de los hogares, contribuye no solo a la estabilidad y mejora intrafamiliar sino también a la organización social del estado de bienestar. Valoración expresa requiere también el papel que las personas mayores están teniendo en la sociedad actual en situaciones muy diversas, casi hasta opuestas, a las que se han ido adaptando silenciosamente. Y ello porque, ante el nuevo modelo familiar de los dos miembros de la pareja ocupados, son un recurso de conciliación de la vida personal, familiar y laboral imprescindible y necesario.
La familia, como institución en permanente evolución y sujeta al cambio social, ha conocido en el último siglo importantes transformaciones, organizándose mediante una multiplicidad de modelos familiares que han superado el sólido monopolio de la llamada familia tradicional. Cada una de estas familias, con sus particulares características, configura una multiforme y proteica realidad de la familia del siglo XXI y obliga a los poderes públicos a dar una respuesta a sus cambiantes y aceleradas necesidades, así como a amparar a las familias y todas sus manifestaciones y formas de organización, y a todas ellas les ofrece esta ley la debida protección jurídica. La diversidad de configuración y organización de las unidades familiares es tan amplia que hace casi imposible relacionarlas sin riesgo de dejarnos alguna de ellas. Resaltar el aumento significativo que han experimentado las familias monoparentales y de manera especial aquellas en las que una madre es responsable en solitario de sus hijos, reconocidas como familias monomarentales, término sin entrada aún en el diccionario, pero que sirve para reflejar el rostro femenino de esta realidad. Y reconocer, igualmente por su significatividad en el carácter plural de la sociedad del siglo XXl, a las familias homoparentales que han crecido de manera reveladora en la sociedad actual.
Se van a cumplir casi diez años desde el reconocimiento jurídico al matrimonio de las personas del mismo sexo en nuestro país y ello significa la aplicación, en las mismas condiciones, de toda normativa y, claro está, también de la presente ley. Ley que ampara a todas las familias de la Comunidad Autónoma de Aragón, sin discriminación alguna por razón de su nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, tal y como indica la Constitución Española.
La institución familiar se ha caracterizado, especialmente en nuestro territorio, por haber tenido capacidad de respuesta para afrontar cualquier desafío que se haya presentado ante ella o sus miembros. La familia debe ser considerada como un agente activo, con capacidad de contribuir en la construcción y mejora de la sociedad. Cambios sociales relativamente recientes, tales como el alargamiento de la vida, la generalización de la incorporación de ambos miembros de las parejas al mundo laboral, la necesidad de conciliar la vida personal, familiar y laboral, la atención a dependientes, etc., han afectado a la forma de organización familiar y han hecho surgir nuevas demandas que deben, obligatoriamente, venir acompañadas de nuevas respuestas y servicios desde el sector público y privado. Reconocer el compromiso que mantienen nuestras familias y su ingente contribución al buen funcionamiento de la sociedad aragonesa, debe ser el punto de partida de toda regulación normativa. Y esta encomienda debe llevarse a cabo desde un enfoque global e integral, asegurando la protección social, económica y jurídica de las familias. Reforzar y coordinar las medidas ya existentes en materia de familia y avanzar en su desarrollo y en su aplicación, teniendo muy presente que la transversalidad de la política familiar va a ser el eje sobre el que van a girar las actuaciones contenidas en esta ley.
Así pues, mediante la presente ley se pretende avanzar en la respuesta a las necesidades básicas que presentan las familias de la Comunidad Autónoma de Aragón y hacerlo con una norma de rango superior que instrumentalice las medidas más eficaces de apoyo a las familias y refuerce su papel en la mejora de la calidad de vida de la sociedad y de cada una de las personas que componen la unidad familiar. Este enfoque comporta una redistribución de reconocimientos y responsabilidades entre las familias y las instituciones, a través de acciones positivas que garanticen el desarrollo coordinado, integral e integrado de las políticas de atención y protección de la familia, su potenciación y su impulso efectivo.
Es objetivo de la ley el ordenar la diversidad de instrumentos existentes en la política familiar así como introducir nuevas medidas que garanticen la protección integral de las familias, a través de medidas transversales en la que la perspectiva de familia sea el sello de identidad. La regulación contenida en esta ley no pretende agotar todas y cada una de las medidas que van dirigidas a las familias aragonesas. Trata, más bien, de completar y aunar el sistema regulado por la normativa sectorial en los diferentes ámbitos de actuación, con el fin de que se convierta la familia en el foco principal a quien dirigir la atención y el impacto de las diferentes políticas sociales y económicas, así como contribuir al empoderamiento necesario para poder cumplir las funciones que se le han encomendado. Las características territoriales de Aragón obligan a tener muy en cuenta factores tales como el envejecimiento de la población, la dispersión de servicios y otros rasgos sociodemográficos propios del ámbito rural, tan presente en nuestra Comunidad. Todo ello obliga a adecuar y contextualizar las medidas aquí contenidas, con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades de todos los aragoneses y aragonesas.
Igualmente, y aun reconociendo el carácter universal de las medidas de apoyo contenidas en esta ley, es preciso ofrecer un reconocimiento expreso a aquellas unidades familiares que por su configuración o situación requieren de una consideración especial por parte de los poderes públicos, además de unas medidas singularizadas adecuadas a sus particularidades y circunstancias familiares. Así se han incluido en esta ley como familias de especial consideración y a ellas van dirigidas actuaciones específicas. En este sentido hay que destacar al colectivo de familias en situación de vulnerabilidad, aquellas que por sus especiales características sociales y económicas deben tener una atención prioritaria en los programas y medidas de protección y apoyo. Las cambiantes circunstancias sociales y económicas llegan acompañadas de nuevas realidades familiares que deben tener cobertura en esta ley.
Se han contemplado en la ley medidas de protección de la maternidad, al considerar que contribuyen al impulso de la familia en la sociedad. Se hace especial hincapié en el respeto a los derechos y libertades constitucionales y civiles así como en la garantía de la realización efectiva de las condiciones de igualdad relacionadas con el ejercicio de derechos derivados de la maternidad/paternidad. Se establece una atención especial y específica a las mujeres embarazadas en situación de vulnerabilidad económica o social.
Es preciso indicar asimismo dos directrices básicas que rigen la tramitación de esta norma. Por una parte, el hecho de que se pretende que sea esta una ley estable en el tiempo, una hoja de ruta que deberá adaptarse a las condiciones socioeconómicas que imperen en cada momento. La progresividad en la aplicación de las medidas aquí contenidas debe ser un principio de actuación en la política familiar. Y, por otra parte, por su carácter, alcance y repercusión social, es fundamental que esta norma sea compartida y consensuada con las familias, con las administraciones, con los agentes sociales y económicos y, en definitiva, con la sociedad aragonesa. Su participación y colaboración resultan imprescindibles y necesarias para la adaptación real del texto a las necesidades y condiciones de las familias aragonesas. Y por ello se ha liderado un importante proceso de participación pública abierta durante su fase de tramitación administrativa.
II
Los antecedentes normativos que han resaltado la necesidad de apoyar a la familia se remontan a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, cuyo contenido se incorporó al artículo 39.1 de nuestra Constitución para señalar que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.
En el marco de la Unión Europea destacan las Conclusiones que en 2007 emanaron del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, sobre la importancia de las políticas favorables a la familia en Europa y el establecimiento de una Alianza para las Familias, en donde se insta a los estados miembros a que tomen en consideración las necesidades de las familias y a que adopten las medidas necesarias para promover un reparto equitativo de las responsabilidades entre hombres y mujeres en la prestación de cuidados.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Aragón, en el artículo 24.b, contempla como objetivo de las políticas aragonesas garantizar la protección integral de la familia y los derechos de toda forma de convivencia reconocida por el ordenamiento jurídico, en base al cual se han desarrollado normas tan significativas como la Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón, o la Ley 9/2011, de 24 de marzo, de Mediación Familiar de Aragón.
En este sentido hay que mencionar que el Decreto Legislativo 1/2011, de 22 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba, con el título de «Código del Derecho Foral de Aragón», el Texto Refundido de las Leyes civiles aragonesas, constituye el núcleo regulador de las relaciones familiares aragonesas en el ámbito privado y que, junto al presente texto, encuadrado en el derecho público y con vocación de referente sectorial, van a constituir las señas de identidad de la regulación aragonesa en materia de familia.
Ahora se trata de dar un paso significativo en el desarrollo de actuaciones en favor de las familias, que comenzaron a consolidarse con la aprobación por las Cortes de Aragón del Plan Integral de Apoyo a las Familias en el año 2006 y que se pretende intensificar a través de un texto normativo que constituya un referente para el conjunto de la ciudadanía aragonesa.
No se pueden reducir a un solo ámbito de actuación las medidas, recursos y prestaciones que deben configurar el contenido de esta ley, ya que la transversalidad de su objeto nos obliga a contemplar áreas tan distintas como empleo, vivienda, tributos, servicios sociales, educación, sanidad o conciliación, amparándose para ello en los siguientes títulos competenciales del Estatuto de Autonomía de Aragón: 10.º (vivienda), 26.º (consumo), 28.º (publicidad), 34.º (acción social), 37.º (políticas de igualdad social), 39.º (menores), 51.º (turismo), 55.º (sanidad y salud pública) del artículo 71; el artículo 73 (enseñanza); el artículo 74 (medios de comunicación social); los apartados 12.º (régimen jurídico, procedimiento, contratación y responsabilidad de la administración pública de la Comunidad Autónoma) y 13.º (régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma) del artículo 75; artículo 77.2.º (trabajo y relaciones laborales); artículo 79 (actividad de fomento); artículo 104 (recursos de la Comunidad Autónoma), y artículo 105 (potestad tributaria de la Comunidad Autónoma de Aragón).
Por otro lado, la conmemoración en 2014 del XX Aniversario del Año Internacional de la Familia nos debe hacer reflexionar sobre la necesidad de introducir la perspectiva de familia, tanto en los textos normativos como en las actuaciones de las autoridades públicas, estableciendo políticas basadas en el desarrollo de la calidad de vida de las familias, reconociendo el derecho de estas a percibir los recursos y prestaciones suficientes, potenciando la función de protección social que siempre han tenido en momentos de dificultades y garantizando una respuesta eficaz ante los supuestos de vulnerabilidad.
Así pues, se hace necesario elaborar una norma que establezca un marco de actuación que facilite al conjunto de las familias aragonesas el desarrollo de su vida personal y familiar.
III
Lo expuesto en apartados anteriores supone la base sobre la que descansa el contenido de esta ley, que se estructura en un título preliminar y dos títulos más, referidos a las medidas de protección, atención y apoyo a las familias y las políticas públicas de apoyo a la maternidad, así como cuatro disposiciones adicionales y tres finales.
El título preliminar contiene las disposiciones de carácter general de la ley, el objeto y finalidad, su ámbito de aplicación así como los principios que la informan, entre los que destacan el de libertad, valor indispensable que implica el absoluto respeto para la pluralidad de proyectos familiares existentes en la actualidad; el de igualdad entre mujeres y hombres en sus responsabilidades familiares; el de transversalidad, que evoluciona en la necesidad de transmitir la perspectiva de familia a todas las actuaciones de los poderes públicos, y el de continuidad, indispensable para, de la mano del consenso, dar estabilidad a las políticas familiares.
Termina el título preliminar enumerando los objetivos que persigue la norma, que pasan por reconocer la trascendencia de la institución de la familia, promover las condiciones necesarias para ejercer la parentalidad de forma positiva, destacar la importancia de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral y facilitar la puesta en marcha de medidas, recursos y servicios a favor de las familias aragonesas, acentuando este esfuerzo sobre las de especial consideración, que la ley distingue por sus particulares circunstancias derivadas de su configuración o situación social, personal o familiar.
El título primero, referido a las medidas de protección, atención y apoyo a las familias está dividido en cuatro capítulos. El primero comprende las medidas para la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, estableciendo la necesidad de impulsarla con el objeto de construir una sociedad más justa y de calidad. Para ello es imprescindible adoptar medidas de sensibilización social así como la actuación coordinada de las diversas instituciones públicas y privadas de la comunidad aragonesa. Ello implica actuar desde sectores sociales y económicos tales como la educación, el empleo y los servicios sociales. Desde la administración, se promoverán ayudas para aquellas organizaciones que desarrollen actuaciones a favor de la responsabilidad social, especialmente de la conciliación. En materia educativa, se impulsará la creación de recursos y servicios que faciliten la compatibilización de horarios de padres e hijos. Desde el ámbito del empleo, tanto público como privado, así como para todos los trabajadores por cuenta propia y ajena, se fomentará la implantación de horarios racionales, la adopción de medidas de flexibilización de la jornada así como las posibilidades del teletrabajo, como propuestas imprescindibles en una sociedad donde la consecución de objetivos y la optimización del tiempo favorezcan una organización productiva más flexible. Desde los servicios sociales, se impulsará la puesta en marcha de servicios de carácter social que faciliten la conciliación y se apostará por la sensibilización en materia de igualdad de oportunidades.
Por su parte, el capítulo segundo contiene las medidas de apoyo a las familias, que clasifica por ámbitos de actuación, diferenciando además medidas materiales, fiscales y económicas, con una atención específica a aquellas calificadas como de especial consideración en esta ley. En la sección primera, dedicada a las medidas materiales, en materia de vivienda aparece una marcada preocupación por atender las necesidades sociales y económicas de aquellas familias que presentan necesidades específicas y que requieren de medidas favorecedoras para la adquisición, el alquiler o la rehabilitación de viviendas.
En materia de empleo, se adoptarán medidas para fomentar el acceso al empleo así como el desarrollo profesional, atendiendo a cuestiones tales como la orientación, la formación y el autoempleo.
En el ámbito educativo, se tendrán muy en cuenta las situaciones familiares a la hora de otorgar ayudas así como para garantizar el desarrollo de las potencialidades de cada alumno, favoreciendo, en todo caso, la actuación coordinada de la familia y la escuela. Para ello se propone la creación de las Escuelas de Familias, en las que todos los agentes implicados en el proceso de enseñanza-aprendizaje tendrán un papel importante. Se incluyen aquí, con un protagonismo especial, a las asociaciones de madres y padres, como instrumento eficaz para alcanzar dicha coordinación.
En los aspectos cultural y lúdico, se propugna facilitar a las familias el acceso a las instalaciones, centros y servicios que existen en nuestro territorio, fomentando programas que fortalezcan los vínculos familiares e intergeneracionales.
En el campo de los servicios sociales y sanitarios, se adoptarán las medidas oportunas para garantizar especialmente las necesidades familiares en el desarrollo de las actuaciones así como la coordinación entre ambos sistemas. Hay que destacar los programas encaminados a facilitar una parentalidad positiva y a restablecerla en caso de crisis o conflicto familiar. Se refiere así la ley a servicios tales como el de orientación y mediación familiar, los puntos de encuentro familiar y los servicios e infraestructuras adecuadas para la atención a las personas con necesidades específicas, dentro y fuera del domicilio familiar.
En materia sanitaria, se fomentarán las políticas de prevención y hábitos saludables desde el ámbito familiar, atendiendo específicamente a los cuidadores. Especial atención se otorgará a la garantía de la calidad de los servicios prestados a las familias así como a facilitar su participación e información. Concluye esta sección con otras medidas en áreas como las nuevas tecnologías, el consumo y el turismo.
La sección segunda se dedica íntegramente a las medidas tributarias de protección de las familias de Aragón, en el ámbito de sus competencias, tanto en lo referido a impuestos como a tasas y precios públicos. Destacar el tratamiento favorable que reciben las familias de especial consideración en las medidas recogidas.
Se incluye una sección tercera referente a las prestaciones económicas más directamente relacionadas con la situación sociofamiliar de los beneficiarios de las unidades familiares.
El capítulo tercero del título primero se refiere a las medidas administrativas de participación y sensibilización, en el que se recogen recursos dirigidos a garantizar la participación social y la transversalidad en el desarrollo de las políticas de apoyo a las familias de la comunidad aragonesa. Se concede protagonismo a dos órganos, como son el Observatorio Aragonés de Familia y la Comisión Interdepartamental de Familia, este último de nueva creación. En materia de sensibilización, se establece un reconocimiento especial al papel del asociacionismo familiar así como a la función de los medios de comunicación.
Termina el título primero con un capítulo cuarto que define las familias que, a efectos de esta ley, van a recibir la calificación de especial consideración por sus particulares circunstancias derivadas de su configuración, número o situación social personal o familiar, precisando por todo ello de políticas familiares específicas de apoyo y protección. Se pretende con ello, por un lado, significar a estas unidades familiares con medidas singularizadas y, por otro, facilitar a los responsables públicos una definición conceptual para cada una de ellas. Es preciso destacar que, aun cuando quedan aquí recogidos grupos familiares perfectamente definidos como las familias numerosas, monoparentales y con dependientes o discapacitados a cargo, se añaden además, dentro de las familias en situación de vulnerabilidad, un amplio abanico de familias en situación de exclusión social o en riesgo de dificultad o exclusión. Se pretende con ello considerar la condición de familia vulnerable como un sistema abierto, condicionado a circunstancias socioeconómicas que pueden verse modificadas en el tiempo.
El título segundo lleva por rúbrica «Políticas públicas de apoyo a la maternidad», en el que se establecen los principios que deben regir las actuaciones que la Comunidad Autónoma de Aragón llevará a cabo para proteger la maternidad y que pasan por la información y asesoramiento así como por la asistencia especializada, transversal e integral. Se incluyen, además, actuaciones tendentes a garantizar las condiciones de igualdad relacionadas con el ejercicio de derechos derivados de la maternidad/paternidad. Se establecen prioridades de atención específica a mujeres embarazadas sin apoyo sociofamiliar así como a las menores gestantes. Como complemento a las políticas de apoyo a la maternidad se estructurará una red de puntos de lactancia en Aragón que facilite este cuidado.
Concluye la ley con cuatro disposiciones adicionales y tres finales. Cabe destacar la importancia de la disposición adicional tercera, en la que se establece la necesidad de implementar un sistema de evaluación de las medidas recogidas en la ley, que permitirá comprobar la eficacia de las mismas así como establecer otras nuevas que se ajusten a la realidad de cada momento.
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