Art. Preambulo
En vigor desde 28 jun 2014
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
La dimensión de la situación de crisis económica por la que atraviesan España y Canarias supone poner a prueba los cimientos en los que se asienta el modelo de Estado diseñado por la Constitución española. Nunca como ahora se ha hecho tan necesario comprobar si los principios e instrumentos que la Constitución pone al servicio de los poderes públicos son suficientes para garantizar la configuración de España como Estado social de Derecho, tal y como empieza afirmando el texto constitucional.
La precariedad económica, laboral y social por la que atraviesan miles de familias obliga a poner en máxima tensión todos los mecanismos propios de un Estado social de Derecho, que, por definición, está llamado a corregir los desequilibrios que origina la economía de mercado.
Uno de los ámbitos en los que se hace más evidente la necesidad de desplegar una actividad pública correctora es precisamente el de la vivienda.
La Constitución española proclama en su artículo 47 el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada e impone a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho. Se trata de un reconocimiento en sintonía con múltiples tratados y declaraciones internacionales de derechos firmados por España.
La propia Constitución señala, además, en los artículos 40.1 y 128.1, que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica, y cuando se proclama que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
En la situación actual, sin embargo, estos preceptos constitucionales son una auténtica quimera para la mayor parte de la población. La crisis económica en España tiene su origen, precisamente, en el sector inmobiliario y el corolario, en lo que a la vivienda se refiere, es que nunca había resultado tan difícil disfrutar de una vivienda digna. Paradójicamente, además, esa dificultad coincide con la existencia de miles de viviendas construidas, habitables y sin ocupar.
Desde la óptica de los poderes públicos existe una clara desviación que requiere habilitar mecanismos correctores: miles de viviendas desocupadas y miles de familias en el borde de la pobreza, en muchos casos, por carecer de una vivienda de la que han sido privados por no poder pagar los préstamos concertados para su adquisición. Y es que la vivienda es el soporte material de múltiples derechos y libertades individuales y está íntimamente conectada con valores y derechos protegidos constitucionalmente como la dignidad de la persona.
En el período 2008-2012 más de 10.000 personas o familias han sufrido el lanzamiento judicial de sus viviendas en Canarias a causa de un proceso de ejecución hipotecaria. En consecuencia, el mandato constitucional de promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna cobra todo su sentido en las circunstancias actuales e impone a los poderes públicos la obligación de actuar.
No obstante, la intervención pública no resulta sencilla, no solo por la complejidad de la situación económica y el carácter transnacional de muchas de las políticas dirigidas a superar la crisis, sino también y, sobre todo, por la presencia de derechos e intereses privados contradictorios y que gozan de protección constitucional, como el derecho a la propiedad privada.
El derecho de la ciudadanía a disfrutar de un vivienda digna viene muy condicionado en la actualidad por las dificultades de tipo económico para hacerlo efectivo, que están muy relacionadas con la mala situación económica de las familias (altas tasas de desempleo, precariedad laboral, reducción de las retribuciones...) y con los problemas para acceder a la financiación necesaria, cuando se trata de adquirir en propiedad la vivienda. Quiere ello decir que las dificultades económicas tienen una incidencia negativa desde dos perspectivas distintas: por un lado, muchas personas y familias tienen serias dificultades para mantener las viviendas que ya ocupan (impago de rentas y de cuotas de préstamos hipotecarios) y, por otro, muchas otras no tienen posibilidades reales de acceder a una vivienda en alquiler o propiedad por la falta de rentas o de financiación.
La solución a gran parte de los problemas apuntados pasa, obviamente, por la mejora de la situación económica general, pero también por promover las condiciones que hagan viable el acceso a la vivienda en régimen de alquiler o propiedad. Y, adicionalmente, por evitar, en la medida de lo posible, que se desaloje a familias en situación de emergencia económica y social de viviendas, que pasan a quedar desocupadas. A ello justamente se dirige la mayor parte de las medidas contempladas en la presente ley.
El objetivo primordial es introducir modificaciones en la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias que permitan a las administraciones de las islas poner en marcha medidas adecuadas a las circunstancias actuales para promover la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna.
Resulta evidente que el marco normativo presente y las herramientas previstas en el mismo no son suficientes para abordar la situación generada por el impacto de la crisis económica en el ámbito de la vivienda y también que las distintas administraciones pueden y deben hacer más al respecto. Nos encontramos ante una situación excepcional, que requiere de medidas más intensas, dentro siempre del marco constitucional vigente.
Nuestro ordenamiento jurídico contempla posibilidades hasta ahora no exploradas y que empiezan a ser utilizadas en el ámbito normativo y judicial.
A título ilustrativo cabe recordar el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, que habilita soluciones verdaderamente extraordinarias para evitar el lanzamiento de su vivienda de familias que se encuentren en una situación de especial riesgo de exclusión, en detrimento de los derechos de las personas adjudicatarias de las viviendas en el correspondiente proceso de ejecución hipotecaria. En el plano autonómico, el Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, de la Junta de Andalucía, que contiene un paquete de medidas similar a las previstas en la presente ley, o más recientemente, la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra.
En el ámbito judicial son cada vez más las voces y las resoluciones que abogan por reinterpretar el marco normativo para evitar situaciones de claro desequilibrio en perjuicio de las familias que corren riesgo de perder su vivienda por un imprevisible y sobrevenido cambio de las circunstancias económicas. Buscar un equitativo equilibrio entre los intereses en juego a la vista de la modificación extraordinaria de las circunstancias económicas parece ser una tendencia que se abre paso en sede judicial ante los efectos contraproducentes que genera la aplicación estricta de la normativa vigente.
A raíz de la situación expuesta y, en cumplimiento del mandato constitucional de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna, la presente ley aborda una modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, con dos grandes objetivos: a) fomentar la ocupación efectiva de las viviendas y b) evitar el lanzamiento de familias con especiales dificultades, como consecuencia de procedimientos de ejecución hipotecaria.
Con este planteamiento novedoso de la ley se enfatiza el objetivo de mejorar la definición de la función social de la propiedad de la vivienda y de las consecuencias del incumplimiento de dicha función en unos momentos que pueden ser calificados de emergencia social y económica.
Con la integración implícita del destino residencial o habitacional en el derecho de propiedad sobre la vivienda en la Comunidad Autónoma de Canarias, como ya lo han declarado otras Comunidades Autónomas (singularmente Cataluña, Andalucía y Navarra) y por las consecuencias que se anudan al incumplimiento de este deber, viene a innovarse sustancialmente el estatuto jurídico de la propiedad privada sobre la vivienda respecto de la legislación hasta ahora vigente.
Como ha reconocido el Tribunal Constitucional «… el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación concreta de su contenido. Como es lógico, esta delimitación no se opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada» (STC 37/1987, de 26/mar).
La referencia constitucional a la función social del derecho de propiedad «pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como puro ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del «contenido esencial» de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo».
Desde esa perspectiva expuesta, la presente ley se aprueba en ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de vivienda, con pleno respeto al contenido esencial del derecho de propiedad sobre la vivienda, pues su propósito es fomentar la función social que debe desempeñar mediante el establecimiento de medidas que impidan la proliferación de viviendas sin uso o infrautilizadas y sin que, en último término, la previsión de actuaciones expropiatorias para las viviendas desocupadas de las personas jurídicas puedan tampoco identificarse con una eventual desnaturalización del derecho de propiedad de la vivienda puesto que, como también ha señalado el Tribunal Constitucional, la contemplación de actuaciones expropiatorias de las facultades de uso y disfrute no supone una infracción del contenido esencial de la propiedad privada (STC 37/1987, FJ 4).
II
Hasta ahora, las políticas públicas en materia de vivienda se han centrado básicamente en la denominada vivienda protegida y se dirigían a habilitar suelo y a promover la construcción de viviendas destinadas a ser adquiridas u ocupadas por personas y familias con dificultades para acceder a una vivienda digna en el mercado libre.
Este tipo de políticas han sido, sin lugar a dudas, muy eficaces para promover el acceso a viviendas dignas por parte de aquellos sectores de la población menos favorecidos económicamente. Y han contribuido, además, a generar actividad y empleo en el sector de la construcción, que ha sido uno de los principales motores económicos de España y de Canarias en los últimos años.
Ahora bien, en la situación actual, con un considerable stock de viviendas vacías –se estima que más de 130.000 en Canarias– y con evidentes dificultades para tener salida en el mercado inmobiliario, no parece lógico que las políticas públicas en materia de vivienda sigan básicamente centradas en la vivienda protegida. Se hace necesario, más bien, arbitrar políticas y medidas que incidan sobre el mercado de la vivienda libre, favoreciendo la efectiva ocupación de las mismas para dar respuesta a las necesidades habitacionales de la población, pues solo en lo que respecta a viviendas protegidas en Canarias, el Instituto Canario de la Vivienda tiene censados más de 32 mil demandantes.
Los nuevos títulos VIII y IX que se insertan en la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, se dirigen justamente a hacer posibles políticas de vivienda que propicien la efectiva ocupación del stock de viviendas vacías existente en Canarias.
Las medidas que se incorporan pueden encuadrarse en tres grandes ámbitos de actuación:
En primer lugar, se habilitan mecanismos de información para poder realizar un diagnóstico correcto de la situación real de las viviendas desocupadas en Canarias y, posteriormente, diseñar y aplicar las medidas que procedan para corregir la desocupación y favorecer el acceso a la vivienda de la ciudadanía. La medida más relevante en este sentido consiste en la puesta en marcha de un Registro de Viviendas Deshabitadas, a partir de la experiencia adquirida con el funcionamiento de la Bolsa de Viviendas.
La creación de este registro con información acerca de la utilización efectiva de las viviendas en Canarias va a permitir sustanciales mejoras en el diseño de las políticas de estímulo para mejorar el acceso a la vivienda y, además, es la premisa imprescindible para la aplicación de las medidas correctoras de prácticas especulativas y no alineadas con la función social de la propiedad de la vivienda.
En segundo lugar, se permite a las administraciones canarias implementar medidas de fomento dirigidas a favorecer el uso habitacional efectivo de la vivienda. Las medias pueden ser de muy variado tipo: incentivos fiscales, apoyo en el ámbito de la intermediación inmobiliaria, subvenciones para la cobertura de seguros que cubran el riesgo de impago, etc.
En los últimos años el Gobierno de Canarias ya ha puesto en marcha algunas de estas políticas en el ámbito de los Planes de Vivienda, pero siempre partiendo de la adhesión voluntarista de los interesados. Lo que se pretende ahora es sistematizar estas medidas de estímulo para movilizar la puesta en el mercado de viviendas desocupadas.
Los incentivos económicos se limitan a las viviendas cuyo titular sean personas físicas, por razones presupuestarias y de oportunidad, puesto que la acumulación de viviendas en manos de personas jurídicas suele obedecer a una actividad económica profesionalizada que no tiene sentido incentivar con dinero público.
Y, en tercer lugar, se establece expresamente el deber de destinar de forma efectiva la vivienda al uso habitacional, en coherencia con la función social que debe cumplir.
Sobre la base de ese deber se crea por la ley un sistema de inspección y un procedimiento sancionador para penalizar aquellas situaciones de desocupación efectiva de la vivienda que más reprobables parecen desde la óptica del interés general.
La actuación inspectora y sancionadora se concibe para operar sobre la acumulación de viviendas desocupadas en manos de personas jurídicas que, con frecuencia, está vinculada a prácticas especulativas. Las medidas inspectoras y sancionadoras están llamadas a operar como elemento corrector de las desviaciones en el funcionamiento del mercado de la vivienda, penalizando la no inserción en el mismo de viviendas habitables y desocupadas y que están en manos de organizaciones dotadas de personalidad jurídica.
III
La actual situación de crisis económica ha llevado a un sustancial incremento de los procedimientos de ejecución hipotecaria, que afectan a familias que acaban perdiendo su vivienda, con las dramáticas consecuencias que ello tiene. La alteración sobrevenida de las condiciones económicas conduce a muchas economías familiares a la imposibilidad de afrontar los gastos relacionados con el pago de los créditos utilizados para adquirir la vivienda. En muchos casos, los afectados se encuentran en una situación de emergencia, de manera que el lanzamiento de su vivienda los coloca directamente en situación de pobreza y exclusión social.
En Canarias, el número de ejecuciones hipotecarias ha pasado de mil cuatrocientas en 2007 a más de cuatro mil en 2011. No obstante, el impacto de las ejecuciones fue incluso mayor en 2009 (5.551). Tomando los cinco años entre 2007 y 2011, se presentaron un total de 19.130 ejecuciones hipotecarias, que representan un 5,5% del conjunto del territorio nacional.
No obstante, hay que tener en cuenta dos precisiones: no todas las ejecuciones hipotecarias se refieren a viviendas (incluyen también otras propiedades: locales comerciales, naves industriales, terrenos, etc.); en segundo lugar, no todas las ejecuciones hipotecarias conducen necesariamente al desahucio de los propietarios hipotecados.
Por ello, mucho más relevantes son los lanzamientos (desalojos o desahucios propiamente dichos): al menos 3.855 personas o familias que dejaron de pagar una hipoteca en Canarias han sido desalojadas en los últimos años tras una intervención judicial. A ellos también podemos sumar probablemente buena parte de los lanzamientos acordados en los juzgados de primera instancia. Las solicitudes de lanzamiento presentadas fueron mayores en 2008, en los albores de la crisis, para después descender y volver a repuntar en 2011 y 2012 (unas ochenta personas o familias han sido desalojadas cada mes).
Esta realidad fáctica hace necesario que las administraciones públicas no puedan permanecer impasibles ante la dimensión social que está alcanzando el problema. Al contrario, deben poner en funcionamiento todos los mecanismos que el marco constitucional le permite para evitar, en la medida de lo posible, que miles de personas y familias entren en una situación de difícil retorno.
En este contexto la ley contempla la posibilidad de que, en los casos más graves de emergencia social, pueda evitarse el lanzamiento de familias enteras de su vivienda a través de una medida excepcional como es la expropiación del uso de las mismas a sus adjudicatarios, siempre que sean entidades financieras.
El Tribunal Constitucional ha señalado que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.
En el ámbito de la vivienda, la presente ley señala expresamente la función social que la misma está llamada a cumplir y, por ello, las medidas ordinarias y extraordinarias que se contemplan se encuadran en el marco de lo que la propia Constitución permite.
La expropiación del uso de la vivienda a las entidades financieras adjudicatarias de las mismas tras un proceso de ejecución hipotecaria constituye una medida para supuestos excepcionales y se articula a través de un procedimiento expropiatorio con todas las garantías y respetuoso con los derechos de las entidades financieras titulares de derechos de propiedad sobre las viviendas.
Esta medida excepcional supone un tratamiento diferente a las personas físicas titulares de viviendas respecto de las personas jurídicas. Si bien el deber de destinar la vivienda a un uso habitacional se impone, sin distinción, a todo propietario de una vivienda, esta obligación legal no supondrá consecuencias sancionadoras ni expropiatorias para las personas físicas. Es admisible constitucionalmente ofrecer un tratamiento diferenciado en función del sector afectado por la norma.
Una de las consecuencias que conlleva la aprobación de la presente ley es la configuración, pues, de un estatuto jurídico del derecho de propiedad de la vivienda que incorpora deberes de naturaleza asimétrica, sin que ello suponga vulneración del principio de igualdad entre personas físicas y jurídicas, dado el distinto alcance de su potencial social y económico de estas últimas respecto de las primeras. Por ello, la garantía de igualdad no puede entenderse como absoluta, sino relativa o proporcional a las circunstancias, tratando desigualmente a los desiguales. En relación precisamente con el derecho de propiedad que reconoce el artículo 33 de la Constitución, el Tribunal Constitucional tiene señalado que el título del artículo 149.1, regla 1.ª de dicha Norma Fundamental no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y de su función social, ni esa pretendida uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entre en juego la propiedad, por lo que la invocación de ese título competencial no puede impedir que la Comunidad Autónoma de Canarias establezca en su territorio aquellas disposiciones singulares en las que proyecte una determinada política en materia de vivienda, para cuya eficacia se instrumentan las medidas y técnicas que considere convenientes, máxime cuando los objetivos perseguidos entroncan con los designios constitucionales sobre el acceso de todos los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada.
IV
La presente ley se dicta al amparo del título competencial recogido en el artículo 30.15 del Estatuto de Autonomía de Canarias, que establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
Por otra parte, la presente norma tiene también acomodo en los títulos jurídicos derivados de la reciente Ley del Estado 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que en su artículo 3 señala que los poderes públicos formularán y desarrollarán en el medio urbano las políticas de su respectiva competencia de acuerdo con los principios de sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, para, entre otros fines, favorecer y fomentar la dinamización económica y social y la adaptación, la rehabilitación y la ocupación de las viviendas vacías o en desuso.
La ley se estructura en dos capítulos, cinco disposiciones adicionales, tres transitorias, dos disposiciones derogatorias y cuatro disposiciones finales.
El capítulo primero de la ley se dedica a la modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, en la que se introducen cambios fundamentalmente relacionados con los objetivos ya señalados anteriormente y también algunos otros que se consideran convenientes a la vista de la experiencia derivada de la aplicación práctica de dicha ley del año 2003, como la supresión de la cédula de habitabilidad o la modificación de la composición de la Comisión de Vivienda, que resulta una consecuencia obligada de la aplicación de la directiva de Servicios en el mercado interior del año 2006.
En el capítulo segundo se aborda la regulación del depósito de los importes de las fianzas derivados de los contratos de arrendamientos de fincas urbanas y de los suministros complementarios a los mismos, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, y cuyo depósito obligatorio ya venía exigido por la disposición adicional séptima de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997. La presente ley prevé que los rendimientos financieros derivados de tales depósitos se destinen a financiar las actuaciones relacionadas con la expropiación temporal del uso de viviendas en los casos en los que proceda.
De las disposiciones adicionales debe destacarse la cuarta, dedicada a la declaración del interés social a efectos de expropiación forzosa de la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social.
Efectivamente, en esta disposición se aborda la regulación del segundo gran objetivo de la presente ley: evitar el lanzamiento de familias con especiales dificultades como consecuencia de procedimientos de ejecución hipotecaria. Como se ha dicho, se trata de una medida ya acogida en las legislaciones andaluza y navarra. En este caso, se configura como una expropiación no plena y limitada temporalmente, que en ningún caso afectará al derecho de propiedad, sino al derecho de usufructo de las viviendas, dejando incólume el derecho de nuda propiedad de las viviendas en manos de las personas jurídicas. Es decir, se afecta solo a «facultades parciales del dominio o de derechos o intereses legítimos», como la define el artículo 2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de modo que se mantiene en la entidad expropiada una titularidad nuda plena.
La enumeración de supuestos de expropiaciones no plenas que se hace en el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa «tiene carácter enunciativo y no excluye la posibilidad de otros distintos», como precisa igualmente el artículo 1.1 del Reglamento. Además, el citado artículo 2 del Reglamento dispone que en estas expropiaciones no plenas la aplicación de su legislación especial resultará prioritaria, sin perjuicio de los contenidos básicos de la legislación expropiatoria común.
Por ello, con esta disposición adicional se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo máximo de tres años. El procedimiento de expropiación temporal del uso de la vivienda deberá ajustarse, pues, a la legislación de expropiación forzosa y, en su caso, a la legislación sectorial aplicable sin que, por otra parte, esa remisión a la legislación de expropiación forzosa se vea contrariada por singulares disposiciones en relación a la determinación del justiprecio que, en definitiva, queda diferido al régimen jurídico resultante de la legislación especial citada. Por tanto, la presente ley se limita a establecer el supuesto expropiatorio practicando una remisión a la legislación general, establecida por el Estado en la Ley de Expropiación Forzosa, en lo concerniente al procedimiento y determinación del justiprecio, por lo que se ha mantenido un respeto escrupuloso a la legislación básica en esta materia.
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Tus anotaciones
Proeli/es-cn/l/2014/06/20/2#preambulo-preambulo