Art. [preambulo]
En vigor desde 4 jun 2021
I
El pasado 25 de octubre el Gobierno de la Nación aprobó el Real Decreto 926/2020, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, con el fin de hacer frente a la tendencia ascendente del número de contagios y casos confirmados de coronavirus (COVID-19), así como contener la progresión de la enfermedad y reforzar los sistemas sanitarios y sociosanitarios. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2 del citado Real Decreto, en cada Comunidad Autónoma y ciudad con Estatuto de Autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la Comunidad Autónoma o ciudad con Estatuto de Autonomía, en los términos establecidos en dicho Real Decreto. Por su parte el apartado 3 del referido artículo establece que las autoridades competentes delegadas quedan habilitadas para dictar, por delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en los artículos 5 a 11. Posteriormente, el pasado 3 de noviembre se aprobó el Real Decreto 956/2020, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, que extiende la aplicación de las medidas establecidas desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021.
En nuestra Comunidad Autónoma, se dictó el Decreto del Presidente 2/2021, de 8 de enero, por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre. Medidas que han sido prorrogadas sucesivamente por los Decretos del Presidente 4/2021, de 30 de enero; 6/2021, de 12 de enero; 7/2021, de 25 de febrero y 8/2021, de 4 de marzo. Así mismo, mediante el Decreto del Presidente 9/2021, de 18 de marzo, se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre; medidas que han sido prorrogadas mediante el Decreto del Presidente 12/2021, de 8 de abril y el Decreto del Presidente 13/2021, de 22 de abril. Por último, los Decretos del Presidente 14/2021, de 28 de abril, y 15/2021, de 7 de mayo, modifican el Decreto del Presidente 9/2021, de 18 de marzo, por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.
Así mismo, mediante Orden de la Consejería de Salud y Familias, de 29 de octubre de 2020, se establecen los niveles de alerta sanitaria y se adoptan medidas temporales y excepcionales por razón de salud pública en Andalucía, para la contención del COVID-19, aplicables a todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Las diferentes medidas adoptadas han tenido un impacto directo en los derechos personales de la ciudadanía y han incidido en el ámbito económico y laboral. En dichos ámbitos se encuadran medidas como la limitación horaria de determinadas actividades, el cierre de actividades económicas no esenciales, la reducción de horas para desarrollarlas y las restricciones de movilidad a nivel nacional e internacional, que han provocado una fuerte contracción de la demanda de un número amplio de sectores de actividad. Por ello, para hacer frente a la situación generada por el coronavirus (COVID-19) en nuestra Comunidad Autónoma se han adoptado, con carácter extraordinario y urgente, diversas medidas de carácter económico y social y, además, mediante legislación de urgencia.
El estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, extendió la aplicación de las medidas establecidas en el mismo hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021. Pero la finalización del estado de alarma no ha puesto fin a la declaración de emergencia de salud pública realizada por la OMS. Por ello, y tras la reunión del Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto, el pasado 6 de mayo de 2021, se acordó la adopción de medidas temporales y excepcionales optando por mantener los cuatro niveles de alerta sanitaria que ya se establecieron en la Orden de la Consejería y Salud y Familias de 29 de octubre de 2020, en tanto continúe la crisis sanitaria, si bien con una revisión de las medidas contempladas en la misma atendiendo a la situación epidemiológica actual. En consecuencia, se dictó la Orden de la Consejería de Salud y Familias, de 7 de mayo de 2021, por la que se establecen los niveles de alerta sanitaria y se adoptan medidas temporales y excepcionales por razón de salud pública en Andalucía para la contención de la COVID-19 finalizado el estado de alarma. Mediante esta Orden se establecen cuatro niveles de alerta sanitaria en los que puede encontrarse un distrito sanitario o un municipio tras la evaluación de riesgo. La implementación de las medidas asociadas a uno de los cuatro niveles de alerta sanitaria, así como el desarrollo de capacidades asistenciales y de salud pública, se han demostrado medios eficaces para controlar la epidemia, aunque ninguno de ellos consiga reducir el riesgo por completo.
Por tanto, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha iniciado desde el pasado día 9 de mayo de 2021 un proceso de transición a la normalidad tras el fin del estado de alarma. Esta desescalada, vinculada al nivel de vacunación en Andalucía, está dividida en tres fases: la primera fase de estabilización desde el día 9 de mayo; fase de avance, a partir del día 1 de junio, y fase de normalización, el día 21 de junio.
II
El presente Decreto-ley se estructura en cuatro capítulos, treinta artículos, una disposición adicional única y dos disposiciones finales.
El Capítulo I, que comprende de los artículos 1 a 17, ambos inclusive, establece una medida extraordinaria de ayudas para paliar la pérdida de rentas de las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas del sector de feriantes, afectadas por las consecuencias económicas de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19.
El Capítulo II, que comprende de los artículos 18 a 23, ambos inclusive, establece una medida extraordinaria y urgente para apoyo económico a las entidades prestadoras del servicio de atención infantil temprana en virtud de los Acuerdos Marco vigentes suscritos con la Consejería de Salud y Familias, así como a las entidades locales que prestan el servicio de atención infantil temprana en delegación de competencias como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus COVID-19.
El Capítulo III, artículo 24, establece una medida extraordinaria a efectos de horarios comerciales de los Municipios Turísticos declarados en Andalucía. Así, durante el periodo estival del ejercicio 2021, que comprende los meses de junio, julio, agosto y septiembre, los establecimientos comerciales minoristas situados en los municipios declarados como turísticos, conforme al Decreto 72/2017, de 13 de junio, de Municipio Turístico de Andalucía, podrán permanecer abiertos durante todos los domingos y festivos del mencionado periodo estival.
El Capítulo IV, que comprende de los artículos 25 a 30, ambos inclusive, establece medidas excepcionales relativas a las convocatorias y reuniones de los órganos sociales de las Sociedades Cooperativas Andaluzas.
Por otra parte, la disposición adicional única establece que los tratamientos de datos personales de las personas beneficiarias, y las cesiones de los mismos entre las Administraciones Públicas que resulten necesarias para la tramitación de las ayudas reguladas en el Capítulo I del presente Decreto-ley, se consideran fundadas en el cumplimiento de una misión realizada en interés público, por lo que no será necesario recabar el consentimiento de aquellas. En todo caso, las personas de cuyos datos personales se haga tratamiento tendrán la posibilidad de ejercer los derechos de acceso, rectificación, supresión, limitación, portabilidad, oposición y sobre decisiones individuales automatizadas, según la normativa vigente en materia de protección de datos personales.
Por último, mediante la disposición final primera se establece el desarrollo y ejecución del presente Decreto-ley y la disposición final segunda determina la entrada en vigor del mismo.
III
Las medidas adoptadas desde que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 hasta la fecha, tanto por el Gobierno de la Nación como por el Gobierno de Andalucía, han afectado especialmente y con dureza al ámbito del trabajo autónomo, y más intensamente, al trabajo autónomo de temporada, que se caracteriza porque el desarrollo de la actividad de las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas, por las peculiaridades de la misma, no se realiza durante todos los meses del año. En esta modalidad, se incluye el sector de feriantes, que tienen una actividad estacional, y, en su mayoría, sólo mantienen el alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos durante los meses en los que se celebran las ferias y eventos, en los que pueden desarrollar su actividad. Esta temporalidad, también implica que sólo obtienen ingresos provenientes de su trabajo, durante el tiempo que duren las ferias y fiestas.
Cuando se declaró el estado de alarma en el mes de marzo de 2020, unas 10.500 personas trabajadoras autónomas en Andalucía estaban preparadas para iniciar su temporada de ferias, y habían realizado importantes inversiones para ello, cuando les sorprendió la crisis sanitaria. El inicio de la temporada no llegó porque no lo permitió la pandemia, y las medidas que para contenerla se han adoptado, derivando en restricciones y cancelaciones de eventos festivos, les ha impedido trabajar, manteniendo y sufriendo esta situación hasta la fecha. Ha transcurrido ya más de un año desde este hecho y la mayoría de las personas trabajadoras autónomas dedicadas a la actividad de feriantes no han tenido la oportunidad de ejercerla, a pesar de continuar haciendo frente a los gastos que efectuaron para iniciar la misma, asumiendo los costes del desembolso que cayó en vacío, lo que está provocando el endeudamiento de muchas de ellas y el riesgo de perder su actividad. Trámites de documentación, seguros, mantenimiento de instalaciones, alquileres de naves, reparaciones, aparatos o las luces para las atracciones requieren cuantiosas inversiones por parte del colectivo.
Ser feriante en tiempos del COVID-19 ha supuesto pérdida de empleos y, por tanto, pérdida de ingresos, propios y familiares, y ha trastocado un modelo de vida para miles de negocios en el que intervienen casi todos los miembros de la unidad familiar, en la que no todos han tenido una alternativa de empleo a su actividad económica.
La situación descrita y su perdurabilidad ha llevado a los feriantes y a sus familias a un estado de absoluta vulnerabilidad, en tanto que no sólo han visto disminuidos, incluso perdidos, en la mayoría de los casos, sus rentas e ingresos, sino que han tenido que asumir deudas sin recurso alguno.
Esta situación no ha resultado indiferente para los responsables políticos, y ha habido amagos de apoyar a las personas trabajadoras autónomas de temporada por parte del Gobierno de la Nación, aprobando medidas que, por la definición adoptada, los requisitos exigidos y las condiciones establecidas, han sido excluyentes para la mayoría del sector de feriantes en tanto que no se ajustan a su realidad, según manifestaciones de sus representantes, que denuncian que no han logrado dar respuesta a la mayoría de este sector, manteniéndolo en una situación de abandono y de absoluta desprotección.
Es el caso del Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, de medidas sociales de reactivación del empleo y protección del trabajo autónomo y de competitividad del sector industrial, que en su artículo 10 regula una prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores de temporada; el artículo 14 del Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre, de medidas sociales en defensa del empleo, y el artículo 8 del Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo.
Desde que estalló la crisis sanitaria, económica y social a partir de la declaración del estado de alarma en España, desde la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo, competente en la materia, se han mantenido contactos directos y regulares con los representantes del sector, en el ánimo siempre de ayudarles y de estar cerca de sus demandas y, sobre todo, de sus necesidades.
Desde esa Consejería se ha mostrado un compromiso con el sector, y es que, si bien esta crisis ha afectado a muchos sectores productivos, tiene consecuencias más graves en determinadas actividades, entre las que se encuentra la de los feriantes. Otros sectores han podido reanudar su actividad al menos parcialmente, mientras que ellos, salvo pocas excepciones, no han podido reiniciarla desde que se dictaron restricciones de movilidad para afrontar la pandemia hasta la fecha.
Desde la Administración de la Junta de Andalucía, y con el fin de paliar los efectos de esta crisis, se han ido adoptando medidas económicas de apoyo a pymes y autónomos, orientadas a las peticiones que se han venido planteando, y algunas, específicas de apoyo para los feriantes, como es el caso de las ayudas reguladas en el Decreto-ley 29/2020, de 17 de noviembre, por el que se establecen medidas urgentes para el mantenimiento de la actividad de determinados sectores económicos y de apoyo tributario al sector del juego como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), y se implanta la plataforma de gestión de datos de Centros de Servicios Sociales.
Finalizada la vigencia del estado de alarma, se constata que la situación epidemiológica continúa resultando preocupante, tanto a nivel sanitario, como social y económico, y en este último, entre los sectores más vulnerables.
Las medidas que se han adoptado en los distintos ámbitos afectados, más allá del estrictamente sanitario, en particular de carácter económico y social, cuya eficacia ha sido condicionada al tiempo durante el que esté vigente el estado de alarma, han perdido su eficacia el pasado 9 de mayo de 2021. A ellas hay que añadir otra serie de medidas que, aunque no expresamente condicionadas a la vigencia del estado de alarma, han sido adoptadas en relación con las consecuencias de la pandemia del SARS-CoV-2, al objeto de paliar sus efectos negativos sobre el tejido económico y social.
Algunas de estas medidas fueron específicamente adoptadas para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica derivadas de las graves consecuencias que, en todos los ámbitos, además del sanitario, ha acarreado la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2. Ante esta circunstancia, ha resultado necesario y urgente prorrogar la eficacia temporal de algunas de ellas mientras subsistan los efectos negativos de la pandemia, con independencia del fin de la vigencia del estado de alarma, así como adaptar determinadas situaciones jurídicas que se verán afectadas por la finalización de la vigencia del mismo, y para ello, se ha aprobado el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.
En la Comunidad Autónoma de Andalucía, reunido el Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto el día 6 de mayo de 2021, se acuerda que la Comunidad Autónoma de Andalucía iniciará el día 9 de mayo un proceso de transición a la normalidad tras el fin del estado de alarma. Esta desescalada, vinculada al nivel de vacunación en Andalucía, estará dividida en tres fases: la primera fase de estabilización desde el día 9 de mayo; fase de avance, a partir del día 1 de junio, y fase de normalización, el día 21 de junio. Para esta fecha, la previsión del Gobierno andaluz es que el 70% de la población andaluza tenga al menos una dosis administrada y en torno al 40% esté completamente inmunizada. Así lo recoge literalmente el Decreto del Presidente 15/2021, de 7 de mayo, por el que se modifica el Decreto del Presidente 9/2021, de 18 de marzo, por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2.
La continuidad de las medidas adoptadas y las nuevas que sean necesarias aprobar para seguir haciendo frente a la pandemia, mantienen la situación de vulnerabilidad de los feriantes, en tanto que tienen un escenario de futuro incierto, que exige una respuesta inmediata por parte de este Gobierno de Andalucía, que no puede olvidarlos y dejarlos atrás, especialmente en estas fases de desescalada.
En Andalucía, según los datos ofrecidos por las asociaciones representativas del sector de feriantes, más de 5.000 personas trabajadoras autónomas del sector se han visto afectadas por la crisis sanitaria y económica provocada por el COVID-19. Todas estas personas llevan 19 meses sin trabajar en su actividad y, por tanto, en una situación laboral de desempleo, sin percepción de ingresos ni de prestaciones que cubran sus necesidades económicas, personales y familiares.
Por ello, si bien la ayuda ofrecida hasta el momento iba destinada al mantenimiento de la actividad de las personas dedicadas al sector de feriantes, por los motivos expuestos, en una situación laboral de absoluta inactividad y de futuro impredecible respecto a la reactivación de su actividad, es un reclamo otorgar una ayuda social, originada en el ámbito profesional, que palíe su pérdida de rentas e ingresos, que suavice los devastadores efectos económicos que les ha provocado esta crisis y contribuya a superar la posición de vulnerabilidad en que los ha colocado, puesta en evidencia por el propio sector, a través de las reiteradas manifestaciones realizadas por sus representantes, que vienen reclamando auxilio.
El drama de este sector, que permanecerá afectado por la imprevista evolución de la pandemia y el ritmo al que la actividad recupere la total normalidad, determina la necesidad y el compromiso del Gobierno andaluz de regular y establecer unas ayudas urgentes y extraordinarias, que contribuyan a su sustento con carácter inmediato, puesto que, dicho sector lo integran personas que, como ya se ha expuesto, desarrollan una actividad caracterizada por la estacionalidad, y que, por tanto, no permanecen de alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos todos los meses del año, como ocurre con las personas trabajadoras autónomas en general, sino que su trabajo se desarrolla por temporadas, y desde que finalizó la correspondiente a 2019, en el mes de octubre, en el caso de los feriantes andaluces, no han obtenido ingresos, pudiendo haber trabajado como máximo 150 días, como se establece en el Capítulo I del presente Decreto-ley, ni han sido perceptores de prestaciones, porque precisamente su estacionalidad, les ha impedido en muchos casos, cumplir las condiciones para acceder a aquéllas. Esto les diferencia de la estabilidad o permanencia de otras personas trabajadoras autónomas, que si bien han sufrido la crisis en sus negocios, han podido beneficiarse de prestaciones estatales por cese de actividad, manteniendo así la cotizaciones al Régimen Especial de la Seguridad Social al que pertenecen, así como de otras ayudas, como las aprobadas por la Comunidad Autónoma de Andalucía, que han tenido como objeto el sostenimiento o mantenimiento de la actividad, fin éste, que no han podido acreditar los feriantes, precisamente, porque no la han tenido. Estos motivos los coloca en una situación excepcional que requiere una actuación pública diferencial, de carácter social, que atienda a una situación de necesidad, nacida en el ámbito profesional del ejercicio de la actividad que dejaron de realizar.
Respecto a esta última consideración, es la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo, que se dicta al amparo de la competencia que corresponde al Estado conforme al artículo 149.1.5.ª, 6.ª, 7.ª, 8.ª y 17.ª de la Constitución, la que en su Preámbulo mantiene que «Estamos en presencia de un amplio colectivo que realiza un trabajo profesional arriesgando sus propios recursos económicos y aportando su trabajo personal, y que en su mayoría lo hace sin la ayuda de ningún asalariado. Se trata, en definitiva, de un colectivo que demanda un nivel de protección social semejante al que tienen los trabajadores por cuenta ajena siendo artículos como el 23 o el 26 de dicho texto los que delimitan el derecho a la Seguridad Social o las acciones protectoras del Régimen Especial de Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos que está previsto». Asimismo, el artículo 4 de la mencionada Ley, rubricado «Derechos profesionales», en su apartado 3.h), dispone que, en el ejercicio de su actividad profesional, los trabajadores autónomos tienen derecho a la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad.
Las ayudas que se aprueban contribuirán a paliar la merma sufrida por las personas afectadas en sus ingresos como consecuencia de su inactividad, motivada por la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y la declaración de estado de alarma que la misma ha provocado, ayudando a paliar la pérdida de poder adquisitivo de aquéllas, provocada también por el hecho de que no han podido ser beneficiarias de prestaciones, como se señala en Capítulo I del presente Decreto-ley.
La responsabilidad de este Gobierno autonómico de responder a esta penosa situación que demandan las personas afectadas, encuentra su amparo en el propio Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 61 atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que incluye, en su apartado 1.a), la regulación, ordenación y gestión de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de protección pública.
Es por ello que, si bien ha sido necesaria la adopción de medidas de contención y prevención en la lucha por la salvaguarda de la salud pública, este Gobierno tiene también el cometido de salvaguardar a todas las partes afectadas en esta situación de pandemia a la que se está haciendo frente, y tiene el compromiso de dar cobertura al mayor número posible de personas afectadas, especialmente, a las más damnificadas, con menor disponibilidad de renta, multiplicando todos los esfuerzos para compensar la pérdida de ingresos, ello, como un mecanismo de cohesión, protección y bienestar social. Y es que, de conformidad con el artículo 10.3.14.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la Comunidad Autónoma, en defensa del interés general, ejercerá sus poderes con el objetivo básico de «La cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social».
En este empeño de protección a las personas trabajadoras por cuenta propia de temporada, dedicadas al sector de feriantes, afectadas por la situación descrita, el Gobierno autonómico cuenta con un aliado de primer orden, el Diálogo Social. Desde el comienzo de la crisis se ha mantenido contacto permanente con los agentes sociales y económicos, así, con fecha de 30 de julio de 2020 se firmó el Acuerdo para la Reactivación Económica y Social de Andalucía. Desgraciadamente, la situación derivada del estado de alarma no ha finalizado, y tampoco sus consecuencias nefastas para la salud y para la economía, por ello, para hacer frente a las mismas, no cesa tampoco el trabajo continuo y conjunto de este Gobierno con todos los agentes implicados, en su afán por minimizar el impacto negativo de la crisis en las empresas y también en las propias personas trabajadoras, que una vez más han demostrado su compromiso con la Comunidad Autónoma, que ha fructificado con el consenso para la aprobación de esta medida extraordinaria para la protección de las personas trabajadoras por cuenta propia que desempeñan su actividad en sectores más afectados por la pandemia, tales como feriantes, así como, de sus familias.
Es por ello que, en consonancia con lo anterior, y en contacto directo con la representación de las personas trabajadoras por cuenta propia del sector afectado, con su consenso y colaboración, se regula una línea de ayudas destinada, a las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas del sector de feriantes, afectadas por la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como, por la declaración del estado de alarma para contener la propagación de las infecciones causadas por el SARS-CoV-2 y por las medidas de contención y prevención adoptadas, con el mismo fin, por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y las consecuencias económicas derivadas de la misma, en las que concurran los requisitos establecidos en el Capítulo I del presente Decreto-ley, que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de aprobar mediante esa fórmula jurídica esta medida, en tanto que, supone una prioridad de actuación del Gobierno autonómico, que la situación de emergencia acreditada demanda.
La inmediatez y celeridad en la respuesta al auxilio que solicitan las personas afectadas, no se alcanzaría si no es con una acción normativa inmediata y urgente por parte del Gobierno de Andalucía, que no aportaría la tramitación de un procedimiento ordinario de aprobación de la medida, como exige el carácter asistencial y social de la calificación de la ayuda, ya mencionado.
La presente medida consiste en una ayuda directa, de cuantía única a tanto alzado, de asistencia social para las personas destinatarias, que no tienen el carácter de subvención puesto que no concurren en ella los requisitos del artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, careciendo de una concreta afectación que legitime el otorgamiento dinerario que concurre en una subvención, y que determinaría la exigencia de un reintegro de lo percibido en caso de incumplimiento de obligaciones o cargas impuestas. En este sentido, la propia Ley 38/2003, de 17 de noviembre, relaciona en su artículo 2.4 los supuestos que no tienen carácter de subvención, entre los que podrían incluirse las presentes ayudas, en tanto que dicha enumeración no pasa de ser meramente ejemplificativa, pudiéndose haber incorporado otros que tampoco son calificables como subvención, como señala el Consejo de Estado al dictaminar el Anteproyecto de Ley General de Subvenciones, Dictamen 1756/2003, que puso esto mismo de relieve al referirse al artículo 4, relativo a las exclusiones del ámbito de aplicación de la ley.
El apartado 4 del artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, es una norma básica. En consecuencia, y correspondiendo a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia para el desarrollo de la norma básica, ésta puede ampliar la numeración que allí contiene, siempre que las ayudas que regule, como las presentes, tengan características análogas a las allí enumeradas, y de otro lado, no cumplan los requisitos con los que el artículo 2.1 del citado texto legal, caracteriza a las subvenciones, como es el caso de las ayudas reguladas en el Capítulo I de este Decreto-ley, en tanto que no son subvenciones en sentido estricto.
En relación con la competencia autonómica en materia de asistencia o ayuda social, y su delimitación con las competencias del estado en materia de Seguridad Social, si bien ha sido objeto de análisis (STC 239/2002, de 11 de diciembre), se concluye, avalados por otras sentencias del Alto Tribunal (STC 76/1986, de 9 de junio –RTC 1986,76–, F.7), que permite inferir que nada impediría que las Comunidades Autónomas con competencia en materia de «asistencia social», como es el caso de la andaluza, otorgasen ayudas de esta naturaleza a colectivos de personas que, aun percibiendo prestaciones asistenciales del Sistema de la Seguridad Social, se encontraran en situación de necesidad, siempre que con dicho otorgamiento no se produzca una perturbación de dicho Sistema o de su régimen económico, y ello, porque es una exigencia del Estado Social de Derecho, artículo 1 de la Constitución Española, y de la tendencia a la universalización de las medidas de protección social, como finalidad constitucional consagrada en el artículo 41 de nuestra Constitución que no parece permitir que no pueda ampliarse o extenderse la cobertura de asistencia social a personas que no tienen atendidas sus necesidades mínimas por el Sistema de la Seguridad Social, en aras del valor de la justicia a que se refiere el mencionado artículo 1, desde las diversas habilitaciones previstas, las cuales, por decisión del propio Tribunal Constitucional, enlazan con específicos títulos competenciales del Estado en el sentido estricto (Seguridad Social) o de las Comunidades Autónomas (asistencia social), siempre que ello se realice legítimamente.
Por último, cabe hacer alusión a la autonomía financiera de esta Comunidad Autónoma para elegir sus «objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos» (STC 13/1992 –RTC 1992, 13–, F.7), lo que permite «ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que figuran como exclusivas» (STC 201/1998 –RTC 1998, 201–, F.4), pues dicha autonomía financiera «no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias» STC 127/1999, de 1 de julio –RTC 1999, 127–, F.8, con cita de la STC 13/1992, de 6 de febrero –RTC 1992, 13–).
Es decir, la Comunidad Autónoma de Andalucía puede libremente, en virtud de su competencia exclusiva en materia de «asistencia social», artículo 61.1.a) del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y de su autonomía financiera, artículo 54 del citado Estatuto, dedicar fondos de su presupuesto a la finalidad de ayudar a paliar las necesidades económicas ocasionadas en las personas trabajadoras por cuenta propia, como consecuencia de la situación laboral que les ha generado los efectos del impacto económico negativo de la crisis sanitaria en las que, como consecuencia de la declaración de estado de alarma y de las medidas acordadas, nos encontramos, y al hacerlo, realiza una opción, que está en consonancia con el principio de autonomía política reconocido en el artículo 2 de la Constitución Española.
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 239/2002, de 11 de diciembre, vino a confirmar la constitucionalidad del Decreto de la Junta de Andalucía 284/1998, de 29 de diciembre, por el que se establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades contributivas, en la que delimitó las competencias autonómicas en dicha materia, lo hizo a partir de la consideración de «la existencia de una asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artículo 148.1.20 de la Constitución Española, y, por tanto, competencia posible de las Comunidades Autónomas. Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento actual –con independencia de que la evolución del Sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección– es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios» (STC 76/1986, de 9 de junio, F. 7) (FJ 5), configurándose por tanto la misma como «técnica de protección fuera del sistema de la Seguridad Social con caracteres propios que la separan de otros afines o próximos a ella, dispensada por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos cualesquiera que éstos sean o también por entidades privadas» (STC 171/1998, de 23 de julio, F. 3) (FJ9)».
Es decir, una de las conclusiones principales que cabe extraer de la doctrina recogida en la Sentencia de referencia es que el artículo 41 de la Constitución «atribuye el apoyo a las situaciones de necesidad a todos los poderes públicos, de manera que cada cual actúe en su respectivo ámbito de competencias», de modo que, una interpretación de dicho precepto en el marco del bloque de constitucionalidad, «permite inferir la existencia de una asistencia social «interna» al sistema de Seguridad Social y otra «externa» de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.» (FJ 5), por lo que, «En definitiva, es una exigencia del Estado Social de Derecho (artículo 1 CE) que quienes no tengan cubiertas sus necesidades mínimas por la modalidad no contributiva del Sistema de la Seguridad Social puedan acceder a otros beneficios o ayudas de carácter o naturaleza diferente, habida cuenta de que esta zona asistencial interna al Sistema coincide con el título competencial del artículo 148.1.20 de la Constitución Española». Esta confluencia no puede impedir a las Comunidades Autónomas que actúen en esta franja común cuando ostentan título competencial suficiente, máxime si se considera que, en determinadas coyunturas económicas, el ámbito de protección de la Seguridad Social pudiera conllevar limitaciones asistenciales y prestacionales que, por ello, precisen de complementación con otras fuentes para asegurar el principio de suficiencia al que alude el artículo 41 de la Constitución Española.
En atención a lo expuesto, el reconocimiento de estas ayudas requiere, tras la entrada en vigor del presente Decreto-ley, la tramitación de un procedimiento que, de acuerdo con la regulación contenida en esta norma, se someterá a lo dispuesto en el mismo, siguiendo principios de celeridad y simplificación, que agilicen los trámites para la resolución y pago de dichas ayudas. Es un procedimiento a fin del reconocimiento de unas ayudas en las que es factible eliminar carga administrativa innecesaria para las mismas personas beneficiarias y que sin duda agilizan el que la ayuda llegue lo más rápidamente posible al colectivo necesitado. Se concibe como la concesión de una ayuda urgente, necesaria y extraordinaria, basada en razones de interés público y es precisamente esa misma celeridad y necesidad de cubrir intereses públicos las que sustentarían la aplicación del procedimiento establecido en el Capítulo I del presente Decreto-ley.
A los citados principios de celeridad y simplificación responde la obligatoriedad de la presentación telemática de la solicitud recogida en el artículo 7 del presente Decreto-ley, en tanto que agilizaría y facilitaría la presentación de la misma a las personas interesadas, así como, la tramitación del procedimiento, lo que permitiría realizarles el pago de la ayuda con mayor inmediatez. Debe considerarse, en este caso, como ya se ha indicado, que aquéllas, si bien no desarrollan actividad a la fecha de la entrada en vigor del Decreto-ley, han debido ser trabajadoras autónomas durante un período de tiempo en 2019, y para éstas, establece el artículo 12.2 de la Ley 3/2018, de 8 de mayo, Andaluza de Fomento del Emprendimiento, que, «Conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los procedimientos administrativos, competencia de la Junta de Andalucía, sobre incentivos y ayudas que afecten a la actividad emprendedora y al colectivo de autónomos, se realizarán obligatoriamente mediante tramitación electrónica, y la Administración de la Junta de Andalucía quedará también obligada a propiciar la consulta de forma telemática del estado de dicha tramitación».
Igualmente, de acuerdo con los principios de celeridad y simplificación citados, la concesión y el pago de las ayudas estarán exentos de función interventora previa, por lo que se someterán a control financiero posterior.
Asimismo, con apoyo en el artículo 82.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se excepciona la existencia de un trámite de audiencia frente a la propuesta de resolución. Efectivamente, dicho precepto habilita a que «Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado».
La posibilidad de la opción habilitada en el artículo 82.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es referenciada también en el punto 5 del artículo 17 de la Orden de 20 de diciembre de 2019, de la Consejería de Presidencia, Administración Pública e Interior, que aprueba las bases tipos para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia no competitiva, si bien allí se puntualiza que han de concurrir como circunstancias que el interesado hubiere presentado con la solicitud toda la documentación exigida, que no quepa posibilidad de optar entre varias subvenciones propuestas y que la propuesta lo sea por el importe solicitado.
Y precisamente, estas circunstancias son las que concurren en el procedimiento regulado en el Capítulo I del presente Decreto-ley, en tanto que, la documentación que se presente debe acompañar a la solicitud, se trata de una sola línea de ayudas, sin que quepa optar entre varias ayudas propuestas, y que la propuesta, por ello, coincide necesariamente con el importe único fijado, que consiste en una única cuantía a tanto alzado y, por ende, con el solicitado.
Es por estos motivos, por los que, con el fin de agilizar el procedimiento, se ha prescindido del mencionado trámite, sin conculcar, por los argumentos expuestos, derechos ni la seguridad jurídica del procedimiento, y sin provocar indefensión (STS 18 de julio de 2019 rec. núm. 1139/19) en las personas interesadas.
La concesión de las ayudas corresponderá a la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo a través de la Dirección General de Trabajo Autónomo y Economía Social, por razones de índole organizativa y de eficacia administrativa, y atendiendo a la competencia de ésta en materia de trabajo autónomo, que las tramitará y resolverá.
Finalmente, el conjunto de trámites que deberá realizarse para hacer efectivas estas ayudas exige del tratamiento de datos de carácter personal entre diferentes órganos de las Administraciones Públicas. Las comunicaciones de datos que resulten necesarias para su tramitación se consideran fundadas en el cumplimiento de una misión realizada en interés público, por lo que no será necesario recabar el consentimiento de aquéllas. Todo ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1.e) del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos).
Efectivamente, es una actuación que precisa el cotejo de unos datos, muchos de los cuales obran ya en poder de la Administración y que se pueden acoger al «principio de una sola vez», que conlleva la eliminación de la carga administrativa innecesaria que se produce cuando las personas usuarias deben suministrar la misma información más de una vez a las administraciones públicas. Como ya se ha mencionado, es un procedimiento a fin del reconocimiento de unas ayudas en la que es recomendable eliminar carga administrativa innecesaria para las mismas personas beneficiarias, y que aceleran el pago de la ayuda al colectivo necesitado, implicando que lleguen lo más rápidamente posible a las personas afectadas. Se concibe como la concesión de una ayuda urgente, necesaria y extraordinaria basada en razones de interés público y esta misma exigencia de celeridad y necesidad de cubrir intereses públicos sustentarían la aplicación de la excepción del 6.1 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, y las orientaciones para la aplicación de la disposición adicional octava y la disposición final duodécima de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, dadas desde la Agencia Española de Protección de Datos.
IV
Las circunstancias excepcionales ocasionadas por la pandemia generada por el COVID-19, y la crisis sanitaria en la que aún estamos inmersos, está suponiendo un grave daño a todos los sectores en general, y entre ellos, en gran medida a los Centros de Atención Infantil Temprana, cuya actividad se ha visto directamente afectada por esta situación y por las medidas preventivas de salud pública que desde el inicio de la alerta sanitaria se han tenido que ir adoptando e incorporando.
La procedencia de esta compensación a favor de las entidades vinculadas contractualmente con la administración se justifica en el hecho de que se trata de contratos de gestión de servicio público los que rigen dichas relaciones, celebrados al amparo del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por lo que tales contratistas tendrían derecho a la modificación del contrato con el fin de restablecer el equilibrio financiero del mismo, que se habría visto alterado como consecuencia de la crisis provocada por el COVID-19, en especial, por las medidas que imperativamente se han tenido que adoptar para poder llevar a cabo la actividad de servicio público minimizando los riesgos de contagio y asegurando la continuidad asistencial. En cuanto a la procedencia de la compensación a favor de las entidades locales con competencias delegadas, se justifica igualmente dado que el Decreto 129/2017, de 1 de agosto, de delegación de la competencia de la prestación de la atención infantil temprana, dispone en su artículo 4, relativo a medios económicos, que la Consejería de Salud, con cargo a su presupuesto, financiará la delegación objeto de dicho Decreto, en las mismas condiciones económicas que financie a las entidades privadas adjudicatarias de los contratos derivados del Acuerdo Marco que establezca en cada momento las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos de gestión de servicios públicos, modalidad concierto, del servicio de Atención Infantil Temprana.
En este sentido, si bien con fecha 13 de marzo el Consejero de Salud y Familias, mediante Orden por la que se adoptan medidas preventivas de salud pública en la Comunidad de Andalucía, como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19), había acordado la suspensión temporal del ejercicio de actividades presenciales de los servicios de Atención Infantil Temprana en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante la Orden de 16 de marzo de 2020, por la que se facilita la continuidad del proceso de Atención Infantil Temprana como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19), se pusieron en marcha nuevas estrategias y herramientas que dieran respuesta a nuevas necesidades en la situación de aislamiento en la que se encontraban, dada la importancia que en el ámbito de la Atención Infantil Temprana tiene el mantenimiento en el tiempo de las intervenciones para el logro de objetivos y con el fin de garantizar en la medida de lo posible, la continuidad de la prestación del servicio y minimizar el impacto para las personas menores de seis años con Trastornos del Desarrollo o con riesgo de presentarlos, y sus familias.
La citada Orden de 16 de marzo de 2020, dispuso que, con la finalidad de facilitar la continuidad del proceso de Atención Infantil Temprana y reforzar el acompañamiento y apoyo a las familias, la dirección de los Centros de Atención Infantil Temprana garantizaría el diseño de planes de apoyo familiar y material adecuado que permitan continuar con las intervenciones de forma no presencial. Para ello, cada Centro de Atención Infantil Temprana habría de poner a disposición de sus equipos profesionales los medios necesarios, preferiblemente digitales, para que puedan establecer contacto directo con las familias, a fin de promover su capacitación, así como la identificación y movilización de recursos familiares. Igualmente, la comunicación y coordinación con otros equipos de profesionales que participen en la atención de las personas menores se realizaría por medios telemáticos.
La actividad presencial, por otra parte, y la progresiva incorporación a las sesiones presenciales con la reapertura de los centros a partir del día 11 de mayo de 2020, se vio necesariamente obligada a ser adaptada a la situación sanitaria, por lo que los centros, debieron implementar, entre otras, medidas generales de higiene de sus trabajadores y profesionales, así como cuidados extraordinarios de limpieza y desinfección de locales.
Todo ello, conlleva a la apreciación de concurrencia de la teoría del «factum principis», por cuanto en la ejecución de los contratos señalados se ha producido una alteración indirecta de la prestación contratada sin mediar modificación debida a medidas administrativas de carácter general que, aunque no modifican directamente el objeto del contrato ni lo pretenden, inciden sobre él haciéndolo más oneroso para el contratista sin culpa de éste.
En conjunto, se trata de medidas que, procedentes de las autoridades sanitarias, han ocasionado incurrir en gastos extraordinarios, medidas de obligado cumplimiento, que reúnen las características de generalidad e imprevisibilidad del hecho generador del daño.
En cuanto a la imprevisibilidad del daño, el Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de marzo de 1985, declara que la teoría del riesgo imprevisible es una institución que la doctrina considera imprescindible en su aplicación en el área de relaciones que la concesión de servicios públicos establece entre la administración concedente y la entidad concesionaria, estando plenamente justificada en razones de buena fe, equidad, fuerza mayor, igualdad de cargas y continuidad del servicio público en beneficio de la propia Administración y de los intereses generales, intereses que en el caso que nos ocupa, no son otros que los de los menores destinatarios de esta atención temprana y sus familias.
En este sentido, tal como se ha expuesto con anterioridad, es de señalar que el Decreto 85/2016, de 26 de abril, recoge como principio de actuación el de gratuidad en el acceso, que implica la cobertura del coste de los recursos por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía dispone en su artículo 18.1 que las personas menores de edad tienen derecho a recibir de los poderes públicos de Andalucía la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para el bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes. A su vez, en su artículo 22.3, se determina que las personas con enfermedad mental, las que padezcan enfermedades crónicas e invalidantes y las que pertenezcan a grupos específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo, tendrán derecho a actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes, estableciéndose con arreglo a la ley los términos, condiciones y requisitos del ejercicio de estos derechos. Además, garantiza en su artículo 21.1, el derecho constitucional a una educación permanente y de carácter compensatorio mediante un sistema educativo público, estableciendo en el apartado 10 de ese mismo artículo, que las personas con necesidades educativas especiales tendrán derecho a una efectiva integración en el sistema educativo general, de acuerdo con lo que disponen las leyes. Igualmente, en virtud de lo establecido en su artículo 55.1, a la Comunidad Autónoma de Andalucía le corresponde, entre otras, la competencia exclusiva sobre organización, funcionamiento interno, evaluación, inspección y control de centros, servicios y establecimientos sanitarios. Igualmente, su apartado 2 establece la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular y sin perjuicio de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 61 del propio Estatuto, entre otras, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población, así como la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos.
Por último indicar que, en las medidas que se adoptan en el Capítulo II del presente Decreto-ley concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad previstas en el artículo 86 de la Constitución, considerando, por otra parte, que los objetivos que se pretenden alcanzar con el mismo no pueden conseguirse a través de la tramitación de una ley por el procedimiento de urgencia, y sin que este Decreto-ley constituya un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional.
V
El turismo es uno de los motores económicos de nuestro país y de nuestra Comunidad Autónoma y está siendo uno de los sectores productivos más afectados por la crisis sanitaria, económica y social provocada por el COVID-19, cuya reactivación se hace más necesaria, pues tras el levantamiento del estado de alarma y con la normativa aplicable de cara a la nueva realidad, requiere la adopción de medidas que lo incentiven en nuestra región durante el período estival del ejercicio 2021 y, por ende, den lugar al incremento del consumo en nuestros establecimientos comerciales y productos de nuestra región.
La medida propuesta se basa en que para el ejercicio 2021 se espera que, superada la peor fase de la pandemia, los datos de afluencia turística sean similares a los anteriores a esta situación; por ello, es fundamental la puesta en marcha de actuaciones que posibiliten que en municipios de nuestra región se permita dar una adecuada respuesta comercial y de servicios al incremento de población que el turismo supone para su localidad, ajustando la oferta comercial al incremento de la demanda de las personas consumidoras; así como para el empleo, ya que el incremento de días de apertura comercial durante un determinado período requerirá la necesaria contratación de personas empleadas en el sector.
Del mismo modo, se persigue adaptar la oferta turística de nuestra Comunidad Autónoma durante el periodo estival del ejercicio 2021, a la demanda de consumo de las personas visitantes de nuestros municipios declarados como turísticos, a fin de que puedan abrir sus establecimientos comerciales minoristas todos los domingos y festivos durante el próximo periodo estival y atender a la mayor demanda que conlleva la previsible gran afluencia de visitantes. Con esta medida se pretende evitar aglomeraciones de personas y situaciones de saturación y masificación de los servicios (colas en parking, en las secciones, en la línea de caja, etc.), que vienen provocadas irremediablemente por un aumento exponencial de la población asistida en los establecimientos comerciales de los municipios turísticos andaluces declarados durante los meses de verano de 2021, debido a la llegada de visitantes y turistas todos los fines de semana del periodo estival, y que permitirá garantizar la gestión adecuada de los espacios comerciales en aras de la seguridad sanitaria, el abastecimiento necesario de la población y evitar aglomeraciones innecesarias que puedan generar contagios entre las personas consumidoras y empleadas.
Durante los meses de verano del 2020, en aplicación de la Orden de 25 de junio de 2020, de la Consejería de Salud y Familias, por la que se modifica la Orden de 19 de junio de 2020, por la que se adoptan medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus (COVID-19), una vez superado el primer estado de alarma, los aforos en los establecimientos comerciales estaban restringidos únicamente al mantenimiento de la distancia de seguridad de un metro y medio entre clientes y entre éstos y los trabajadores de los establecimientos comerciales para prevenir riesgos de contagio. No obstante lo anterior, mediante el Decreto-ley 18/2020, de 30 de junio, por el que, con carácter extraordinario y urgente, se establecen diversas medidas ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19), se estableció la libertad horaria a efectos comerciales durante los domingos y festivos del periodo estival, en los municipios turísticos declarados en Andalucía, con el fin de evitar aglomeraciones en los mismos.
Para el periodo estival del presente ejercicio, y en aplicación de la Orden de 7 de mayo de 2021, de la Consejería de Salud y Familias, por la que se establecen los niveles de alerta sanitaria y se adoptan medidas temporales y excepcionales por razón de salud pública en Andalucía para la contención de la COVID-19, finalizado el estado de alarma, se establecen medidas de aforos a cumplir en los establecimientos comerciales dependiendo del nivel de alerta sanitaria en el que se encuentre cada municipio o distrito sanitario, siendo el mejor de los casos, el nivel de alerta sanitaria uno, en el que el aforo de los establecimientos comerciales está determinado de la misma forma que en el ejercicio 2020. La citada Orden dispone que para los municipios o distritos sanitarios que se encuentren en nivel de alerta sanitaria dos, la ocupación del establecimiento no podrá superar el 75% del aforo autorizado, si se guarda la debida distancia interpersonal; en el caso de encontrarse un municipio o distrito sanitario en nivel de alerta sanitaria tres, la ocupación del establecimiento no podrá superar el 60% del aforo autorizado, si se guarda la debida distancia interpersonal; y, finalmente, en el nivel de alerta sanitaria cuatro la ocupación del establecimiento comercial no podrá superar el 50% del aforo autorizado, si se guarda la debida distancia interpersonal.
En base a lo anterior, siendo la casuística del ejercicio 2021 en materia de establecimientos comerciales más detallada y reducida en aforos que la de 2020, y previéndose un aumento del turismo superior al ejercicio pasado, se encuentra más justificado el decretar medidas que eviten las aglomeraciones en los establecimientos comerciales para prevenir los efectos de la pandemia.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 37.1.14.º establece como uno de los principios rectores de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma el fomento del sector turístico, como elemento económico estratégico de Andalucía. Asimismo, en su artículo 58, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en la ordenación administrativa de la actividad comercial, incluidos las ferias y mercados interiores; la regulación de los calendarios y horarios comerciales, respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado y la ordenación general de la economía; el desarrollo de las condiciones y la especificación de los requisitos administrativos necesarios para ejercer la actividad comercial; la regulación administrativa de todas las modalidades de venta y formas de prestación de la actividad comercial la clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales, incluido el establecimiento y la autorización de grandes superficies comerciales; el establecimiento y la ejecución de las normas y los estándares de calidad relacionados con la actividad comercial, la adopción de medidas de policía administrativa con relación a la disciplina de mercado, y la ordenación administrativa del comercio interior, por cualquier medio, incluido el electrónico, sin perjuicio en este último caso de lo previsto en la legislación del Estado. Del mismo modo, en el artículo 71, se atribuye, igualmente, a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de turismo que incluye, en todo caso, la ordenación, la planificación y la promoción del sector turístico.
Por su parte, la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, dedica el Capítulo III del Título III al Municipio Turístico, estableciendo en el artículo 19 su definición y finalidad, consistente ésta en promover la calidad en la prestación de los servicios municipales al conjunto de la población turística asistida mediante una acción concertada de fomento, y se desarrolla reglamentariamente a través del Decreto 72/2017, de 13 de junio, de Municipio Turístico de Andalucía.
VI
El 1 de julio entró en vigor el Decreto-ley 18/2020, de 30 de junio, por el que, con carácter extraordinario y urgente, se establecen diversas medidas ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19), cuya disposición adicional cuarta adaptaba tanto la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Andaluzas, como su Reglamento de desarrollo, aprobado por Decreto 123/2014, de 2 de septiembre, a lo dispuesto en el artículo 40 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, en lo relativo a las personas jurídicas de Derecho Privado. Esta regulación excepcional se ampliaba hasta el 31 de diciembre de 2020.
Sin embargo, ese plazo inicialmente previsto se ha revelado insuficiente debido a la evolución de la pandemia y a las imprevisibles circunstancias en que está desarrollándose. Con independencia de la cobertura que la normativa estatal pueda dar, se considera oportuno y adecuado dotar de mayor seguridad jurídica a las cooperativas, dictando normativa propia andaluza, en uso de las competencias que a tal efecto dispone nuestro Estatuto de Autonomía. El Gobierno de la Nación dictó el Real Decreto-ley 34/2020, de 17 de noviembre, de medidas urgentes de apoyo a la solvencia empresarial y al sector energético, y en materia tributaria, cuyo artículo 3 establece una serie de medidas extraordinarias aplicables a las personas jurídicas de Derecho Privado. Dichas medidas permiten prorrogar las medidas extraordinarias aplicables al funcionamiento de los órganos de administración y gobierno y a la convocatoria de las juntas generales y asambleas de las personas jurídicas de derecho privado previstas en los artículos 40 y 41 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo. En virtud de esta prórroga, se permite que aquellas sociedades de capital y el resto de personas jurídicas de derecho privado que no hayan podido modificar sus estatutos sociales para permitir la celebración de la junta general o asambleas de asociados o de socios por medios telemáticos, puedan seguir utilizando estos medios durante el ejercicio 2021, y mediante Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo, se introduce un apartado 4 en el artículo 3 del citado Real Decreto-ley 34/2020, de 17 de noviembre, haciendo extensiva la posibilidad de celebrar telemáticamente también las reuniones de los órganos de administración aun faltando previsión estatutaria al respecto. Siendo esto así, la regulación estatal de la materia debe considerarse deficitaria para el sector de las sociedades cooperativas andaluzas, por cuanto no regula una ampliación de los plazos para formular y aprobar las cuentas de estas entidades, que es el mayor problema que estas entidades tienen que afrontar. Por ello, el presente Decreto-ley establece como medida excepcional, temporal y extraordinaria la fijación de unos términos y plazos más amplios para formular, aprobar y depositar las cuentas anuales y demás documentos exigibles correspondientes a los ejercicios contables 2019 y 2020 o el ejercicio no coincidente con el año natural correspondiente a las anualidades 2018/2019 y 2019/2020. A tales efectos, el presente Decreto-ley extiende su vigencia temporal hasta 31 de diciembre de 2021, a excepción de lo relativo a la obligación que tienen las sociedades cooperativas andaluzas y el resto de entidades previstas en la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de depositar las cuentas anuales, así como el informe de gestión y el de auditoría de cuentas, en su caso, correspondiente a los ejercicios contables 2019 y 2020; o 2018/2019 y 2019/2020, que podrán hacerlo hasta el día 31 de diciembre de 2022.
La presente norma, cuyas medidas extraordinarias y urgentes tienen justificación última en la grave situación sanitaria provocada por el COVID-19 regula materias que requieren una acción normativa de rango legal que se considera que debe desarrollar efectos sin esperar a la tramitación de su contenido por la vía normal, o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, puesto que su contenido resulta imprescindible para permitir al cooperativismo andaluz su vida social y jurídica y llevar a cabo una ordenada transición hacia el cumplimiento y observancia regular de las normas legales y estatutarias que rigen sus empresas y entidades.
En nuestra Comunidad Autónoma existen más de 4000 cooperativas y de ellas hay 890 cooperativas agrarias repartidas por todo su territorio. La posibilidad de celebrar reuniones y asambleas telemáticas no ha resultado ser una herramienta eficaz y accesible para las sociedades cooperativas andaluzas, y principalmente para las agrarias. La realidad de estas sociedades muestra una amplia base social, algunas superando los miles de socios, ubicados en distintos términos municipales siendo algunos de ellos zonas rurales donde no existe cobertura de red móvil ni internet. Esto hace inviable celebrar una asamblea mediante videoconferencias, ello fundamentalmente por dos motivos: no se puede convocar ni la personas asistir si no se dispone de la cobertura de red o internet; y en otro orden, tratándose de cooperativas con más de mil socios, los sistemas de videoconferencias actuales no soportan la conectividad simultánea de tal número de participantes.
No sólo las dificultades técnicas impiden este tipo de asambleas, también la capacitación digital de los interesados. No podemos obviar la falta de formación digital en la sociedad andaluza, y máxime en un sector de la población como es el que conforma la base social de las cooperativas agrarias, donde es relevante el problema de relevo generacional existente.
Este cúmulo de circunstancias, a las que hemos de añadir las medidas de seguridad que se han adoptado en la Comunidad Autónoma con objeto de evitar la propagación del COVID-19, tales como aforos limitados, distancia física mínima interpersonal, y sin conocer qué ocurrirá en los próximos meses tras el fin del estado de alarma, impiden a las Sociedades Cooperativas Andaluzas y, en particular, a las agrarias, aprobar las cuentas anuales y demás documentos exigibles, así como la propuesta de distribución de resultados positivos o de imputación de pérdidas. Decaído el estado de alarma se anuncia por el Gobierno de la Comunidad Autónoma la batería de medidas que estarán vigentes. Es de destacar la apertura de la Comunidad Autónoma y de sus provincias y la necesaria ratificación judicial para cerrar municipios en los que la incidencia acumulada en COVID-19 a 14 días sea superior a 1.000 casos por cada 100.000 habitantes; la eliminación temporal del toque de queda; el aumento del aforo, pudiendo celebrarse reuniones de hasta 1000 personas en el exterior. Sin duda, esta nueva situación facilitará en gran medida la celebración de asambleas de estas entidades, pero habida cuenta de los plazos que la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, dispone para la celebración de las mismas son muchas las entidades que no conseguirán cumplirlo por la proximidad de su vencimiento. En este contexto, se hace necesario que la Administración, con carácter excepcional y de forma temporal, flexibilice esta obligación y permita que las mencionadas entidades puedan reunirse en Asamblea, con objeto de aprobar sus cuentas anuales y demás documentos exigibles correspondientes a los ejercicios contables 2019 y 2020, así como los ejercicios contables no coincidentes con el año natural 2018/2019 y 2019/2020, hasta final del presente año 2021, habida cuenta de la situación vivida y sufrida en los últimos catorce meses, así como, demorar el depósito de las mismas en el Registro de Cooperativas Andaluzas hasta 31 de diciembre de 2022.
Los efectos del incumplimiento de la obligación de depositar las cuentas anuales, entendiéndose por éstas, conforme a los artículos 146 y 147 del Reglamento de la Ley de Sociedades Cooperativas Andaluzas, las propias cuentas anuales y el resto de documentos exigibles, tales como el informe de gestión y de auditoría, en su caso, la certificación del acuerdo asambleario y la hoja estadística, supone de no hacerse en fecha el cierre de la hoja registral de la entidad, no pudiendo inscribirse ningún otro acto, a excepción de los indicados en el artículo 151.1 del Reglamento, lo que puede conllevar graves perjuicios para la entidad, poniendo incluso en riesgo la propia existencia de la misma.
La norma proyectada pretende evitar un daño que puede llegar a ser irreparable para estas entidades. Para ello, entre otras medidas, se contempla la ampliación de la fecha máxima para celebrar la Asamblea ordinaria con objeto de aprobar las cuentas anuales y resto de documentos exigibles.
Por último, se aprovecha la presente norma, como se hizo en su día con el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, y el Decreto-ley 10/2020, de 29 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes de flexibilización administrativa en materia de ayudas en el ámbito del empleo y medidas complementarias con incidencia en el ámbito económico, local y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), para incorporar la flexibilización que el Real-Decreto ley 8/2021, de 4 de mayo, ha llevado a cabo del Fondo de Promoción y Educación de las cooperativas estatales a nuestra cooperativas andaluzas. Para ello, y dada la competencia exclusiva que nuestra Comunidad Autónoma tiene en materia de cooperativas, en virtud de lo establecido en el artículo 58.1.4.º y 172.2 de nuestro Estatuto de Autonomía, se considera justificada y necesaria la aplicación de lo dispuesto en el artículo 12 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, y flexibilizar el uso, en el marco temporal y en el sentido que establece la mencionada norma, del Fondo de Formación y Sostenibilidad, recogido en el artículo 71 de la Ley 14/2011, de 23 de diciembre.
Este Decreto-ley que se dicta en ejercicio de la competencia exclusiva que sobre la materia cooperativa tiene atribuida la Comunidad Autónoma de Andalucía, responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, eficiencia y transparencia, exigidos por la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Se cumplen los principios de necesidad y eficacia dado el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen dirigidas al estímulo, el impulso y el mantenimiento de la actividad económica y social del cooperativismo andaluz, por ser el Decreto-ley el instrumento jurídico más adecuado e inmediato para garantizar su consecución. La norma cumple también con el principio de proporcionalidad, por contener la regulación imprescindible para atender la necesidad de establecer las medidas extraordinarias que en él se regulan. Del mismo modo se ajusta al principio de seguridad jurídica, ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico andaluz en materia de cooperativas. En cuanto al principio de eficiencia, se considera que la norma generará las menores cargas administrativas posibles. Por último, en relación con el principio de transparencia, la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública que no son aplicables a la tramitación y aprobación de los decretos leyes.
Esta crisis sanitaria ha provocado una parálisis general de toda la actividad económica. Por ello, si bien ha sido necesaria la adopción de medidas drásticas de contención y prevención en la lucha por la salvaguarda de la salud pública, este Gobierno tiene el compromiso de dar cobertura al mayor número de sectores posibles, incluidas las sociedades cooperativas andaluzas igualmente afectadas en esta situación inédita de pandemia a la que estamos haciendo frente.
VII
La regulación del decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
En base a la previsión contenida en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ. 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ. 4, 137/2003, de 3 de julio, FJ. 3 y 189/2005, de 7 julio, FJ. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.
La situación provocada por la evolución del virus desde que se procediera a su declaración como emergencia de salud pública de importancia internacional, ha generado la urgente necesidad de adoptar medidas extraordinarias en diversos ámbitos para hacer frente a la misma.
La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este Decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde a este Gobierno (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades de actuación que la situación de emergencia acreditada demanda (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019).
Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
En el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia es subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes. En el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia es la situación general de crisis económico-social en las que nos encontramos en la actualidad, originada por la pandemia, unida a la amplia gama de servicios públicos a los que estas entidades tienen que dar respuesta con el agravante de los escasos recursos financieros que gestionan, que requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación de unas bases reguladoras de subvenciones, cuyo procedimiento general de aprobación se recoge en los artículos 118 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, y 4 del Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía, aprobado por el Decreto 282/2010, de 4 de mayo. Resulta, por tanto, incompatible acompasar dicho procedimiento con la apremiante necesidad de aprobar esta medida, de tal forma que la misma sólo puede abordarse con la urgencia que la figura del decreto-ley permite.
En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella. Además, esta medida que se adopta no puede esperar a una tramitación ordinaria dado el efecto gravoso que provocaría en las propias entidades locales autónomas y en su ciudadanía. La inmediatez de la entrada en vigor de este Decreto-ley resulta también oportuna, puesto que otra alternativa requeriría de un plazo muy superior en el tiempo (STC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7).
Así mismo, la STC de 18 de febrero de 2021 por la que se desestima por unanimidad el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de 50 senadores del Grupo Socialista contra el Decreto-ley 6/2020, de 2 de julio, de la Junta de Castilla y León, de Medidas Urgentes para incentivar las medidas de recuperación económica y social en el ámbito local, avala que la norma autonómica se aprueba y se enmarca para reactivar la economía en un contexto de crisis económica sin precedentes causada por el parón de la actividad económica derivado de la pandemia COVID-19 y por el estado de alarma declarado a raíz de la misma. Por tanto, las medidas van dirigidas a fomentar la inversión por parte de las entidades locales.
El Tribunal considera justificada la situación de extraordinaria y urgente necesidad para aprobar el decreto-ley y no tramitarlo como una ley. En efecto, «la tramitación ordinaria de un proyecto de ley habría llevado a que las medidas inversoras que se persiguen no se ejecutaran, como pronto, hasta finales del año 2022, retrasando así su eficacia para la reactivación económica pretendida».
El Pleno recuerda que si algo define a la crisis económica causada por el COVID-19 es su gravedad e imprevisibilidad. En el ATC 40/2020, de 30 de abril, el Tribunal calificó la situación como una «pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país y que ha puesto a prueba a las instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos (…)».
Por último, este Decreto-ley cumple con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial. (STC 93/2015, de 14 de mayo FJ11).
Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el más adecuado de que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situación que requiere de una actuación inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En este sentido, esta regulación es necesaria y eficaz por cuanto es preciso introducir en este momento los cambios más acuciantes para subvenir a estas necesidades y no existe otro mecanismo más que el de una norma con rango de ley. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas. Asimismo, resulta proporcional y transparente porque esta modificación introduce solo los elementos necesarios para la salvaguarda del interés público en este momento, e igualmente se garantiza el principio de seguridad jurídica al asegurar un correcto encaje del conjunto de medidas en el ordenamiento jurídico aplicable. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas que no sean imprescindibles frente a las previstas en la regulación actual y teniendo en cuenta la propia naturaleza de las medidas adoptadas en este Decreto-ley, el procedimiento previsto para articular una línea de subvenciones es el más ágil de los posibles, flexibilizando de otra parte determinadas cargas administrativas ya existentes.
Debe señalarse también que este Decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, tampoco afecta a los derechos establecidos en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.
Por todo ello, en el ejercicio de la facultad conferida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta de la Consejera de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo, del Consejero de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades y del Consejero de Salud y Familias, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 1 de junio de 2021,
DISPONGO
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