Art. [preambulo]
En vigor desde 6 nov 2027
I
El artículo 43 de la Constitución Española encomienda a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios.
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), las enfermedades no transmisibles (ENT) fueron la principal causa de muerte de al menos 43 millones de personas en 2021, lo que equivale al 75 % de las defunciones (sin tener en cuenta las debidas a la pandemia de la COVID-19 en este año). Las principales ENT son las enfermedades cardiovasculares como los infartos de miocardio y los accidentes cerebrovasculares, el cáncer, las enfermedades respiratorias crónicas como la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y el asma, y la diabetes. Estas enfermedades son consideradas crónicas y son el resultado de una combinación de factores genéticos, fisiológicos, determinantes sociales, ambientales, y de comportamiento. En España, según la Encuesta de Salud de España (ESdE 2023), el 57,7 % de la población española mayor de quince años padece algún tipo de enfermedad crónica.
Entre los factores de riesgo comportamentales que aumentan el riesgo de sufrir una de estas enfermedades, más allá de las causas estructurales debidas a los determinantes sociales, destaca la alimentación no saludable, incluida la ingesta excesiva de sal, azúcar y grasas y el consumo de dietas bajas en cereales integrales, frutas, hortalizas incluidas las verduras, legumbres, semillas, frutos secos y ácidos grasos omega 3. La evidencia muestra que es necesario ofrecer entornos que cuiden la calidad nutricional de los alimentos para prevenir el aumento de peso y el riesgo de ENT, incrementando el consumo de alimentos saludables y sostenibles de alta calidad nutricional, moderando el tamaño de las raciones y reduciendo el consumo de alimentos procesados y ultraprocesados con alto contenido en sal, grasas saturadas y azúcares. En relación con este último aspecto, el presente real decreto establece unos umbrales de nutrientes para considerar un alimento con alto contenido en sal, grasas saturadas y azúcares, expresados como contenido total de estos nutrientes presentes en el alimento. Así mismo, y puesto que existen alimentos que naturalmente pueden contener un alto contenido en alguno de estos nutrientes, como por ejemplo grasas saturadas en el aceite de oliva, la leche o determinados quesos, se establece que esos umbrales sólo son de aplicación cuando al alimento de que se trate se le hayan añadido los citados nutrientes u otros ingredientes que los contengan. Quedan asimismo excluidas de esta definición las comidas preparadas en el propio centro cuando resulten de un proceso de elaboración en el propio establecimiento y sea este el que determine la composición final del producto. Sin embargo, las operaciones de manipulación mínima o procesos logísticos sencillos, como el simple horneado o calentamiento o fritura de bollería, masas o platos precocinados industriales, sobre productos preparados industrialmente no otorgan el carácter de comida preparada en el propio centro.
Asimismo, la obesidad y el sobrepeso son un importante problema de salud pública. En España, según datos de esta misma encuesta, el 55 % de la población española mayor de dieciocho años presentaba exceso de peso (15,2 % obesidad y 39,8 % sobrepeso). Además, según el estudio ENE-COVID realizado en 2020 estas prevalencias son mayores en hombres, en personas con discapacidad y entre las personas con bajo nivel de estudios y menor nivel socioeconómico. Globalmente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) estima que el exceso de peso en la población española se traducirá en una reducción del 2,9 % del PIB, en un 9,7 % de gasto sanitario y reducirá en 2,6 años la esperanza de vida de la población española en 2050.
Por ello, es clave incorporar un enfoque de equidad, orientado a garantizar que todas las personas usuarias de los centros incluidos en el ámbito de aplicación de este real decreto dispongan de opciones alimentarias saludables y sostenibles, de cara a reducir las desigualdades existentes y asegurar que los entornos alimentarios favorezcan, de manera inclusiva, el bienestar y la salud de los colectivos más vulnerables.
Además, la población española es cada vez menos adherente a la dieta mediterránea, considerada un referente de patrón alimentario saludable y sostenible en el que predominan los grupos de alimentos típicos de la región mediterránea, como hortalizas, legumbres, cereales preferiblemente integrales, frutas, frutos secos y aceites de oliva vírgenes, y que incluye también un consumo moderado de fuentes de proteínas de origen animal como pescado, huevos, lácteos y carne, preferentemente de ave y conejo.
Por otra parte, la desnutrición relacionada con la enfermedad constituye un problema de salud pública de primer orden en el ámbito hospitalario y sociosanitario, especialmente entre personas mayores y pacientes con enfermedades crónicas y/o discapacidades. Esta condición de deficiencia dietética no solo compromete la recuperación clínica, sino que también incrementa la morbilidad, prolonga las estancias hospitalarias y reduce la calidad de vida de las personas.
En este sentido, la alimentación en centros residenciales para personas mayores o personas en situación de dependencia representa un aspecto clave para la salud y el bienestar de las mismas.
El documento de Orientaciones para la elaboración de menús saludables y medioambientalmente sostenibles en centros residenciales y centros de día para personas mayores de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN-2023), menciona que este grupo de población es más susceptible no solo de sufrir desnutrición sino de sufrir malnutrición en general (desnutrición, sobrepeso y obesidad) debido a distintos factores como la presencia de deterioro funcional, demencia, depresión, problemas de masticación y disfagia o ingesta oral deficiente, entre otros, por lo que «una intervención nutricional sobre estas personas resulta fundamental para evitar mayores problemas de salud».
Por otro lado, los centros hospitalarios tienen la responsabilidad de brindar el mayor nivel de atención posible a sus pacientes lo que incluye la calidad y el valor nutricional de los alimentos que se sirven y consumen teniendo en cuenta criterios de sostenibilidad ambiental. Los servicios de restauración en hospitales o centros sanitarios atienden no sólo a la alimentación de pacientes, sino también a la del personal sanitario y la población general que acude al centro como visitantes o acompañantes de pacientes. Estos centros deben ser ejemplo de una alimentación saludable.
Tanto en los centros sanitarios como sociosanitarios, la planificación de los menús comienza con la elaboración del menú de la dieta basal que servirá de referencia como dieta saludable y sostenible y de la que derivan las dietas terapéuticas con las modificaciones requeridas, desde el punto de vista cualitativo, cuantitativo, de textura y consistencia y de elaboración. Asimismo, la diversidad de situaciones asistenciales y de perfiles de personas usuarias, con diferentes niveles de complejidad clínica y riesgo nutricional, aconseja que la aplicación de las medidas previstas se adecúe al nivel de riesgo y a las necesidades individuales, manteniendo criterios comunes. Este enfoque permite una aplicación proporcional y clínicamente pertinente de dichas medidas, sin menoscabo de la adecuación nutricional, y resulta coherente con los principios de buena regulación, en particular con el principio de proporcionalidad.
II
Toda persona tiene derecho a una alimentación adecuada en todas las etapas de la vida, en particular en la infancia, de conformidad con la Convención sobre los Derechos del Niño. Para ello resulta necesario promover sistemas alimentarios más sostenibles que garanticen el acceso a una alimentación saludable con especial atención a las personas y poblaciones más vulnerables, dentro del enfoque de una sola salud.
Orientar las decisiones de quienes participan o intervienen a lo largo de la cadena de suministro de alimentos, intervenir en el entorno alimentario o contexto físico, económico, político y sociocultural que enmarca la interacción de las personas consumidoras con dicha cadena, promover comportamientos y facilitar entornos que permitan adoptar estilos de vida saludables en las personas consumidoras son claves para la salud humana, la salud del planeta y la equidad en salud.
La transición hacia sistemas alimentarios sostenibles requiere un enfoque y responsabilidad colectiva que implique a las autoridades públicas en todos los niveles de gobierno, personas consumidoras, agentes del sector privado de toda la cadena de valor alimentaria, organizaciones no gubernamentales, agentes sociales y ámbito académico.
La Unión Europea ha plasmado su compromiso para garantizar que los sistemas alimentarios sean más sostenibles, saludables, resilientes, responsables y respetuosos con el uso de recursos naturales limitados en el marco político Food2030 , donde «Sistemas alimentarios que apoyen un planeta sano» es uno de sus cuatro pilares.
En este contexto, la compra pública de alimentos es reconocida como una herramienta estratégica para dirigir el sistema alimentario hacia la sostenibilidad y fomento de hábitos alimentarios más saludables y sostenibles. El sector público es responsable de una gran oferta de servicios de alimentos y bebidas, por lo que es importante que dicho gasto público se realice atendiendo a los estándares más altos posibles.
De hecho, la contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020 que la considera uno de los instrumentos que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos.
Por otra parte, la Comisión Europea aprobó en 2019 el Pacto Verde Europeo que supuso la base de planes y estrategias como el «Plan de Acción para la Economía Circular», la Estrategia «De la Granja a la Mesa» y la «Estrategia de Biodiversidad de la Unión Europea hasta 2030» en pro de un sistema alimentario equitativo, saludable y respetuoso con el medio ambiente.
También la OMS reconoce el papel clave de los establecimientos públicos para impulsar una alimentación saludable. En dicho sentido aprobó en 2021 el Plan de acción para formular y aplicar políticas públicas relativas a la adquisición de alimentos y los servicios de restauración, instando a los diferentes gobiernos a fomentar una alimentación saludable en los establecimientos públicos mediante la formulación y aplicación de políticas relativas a la compra pública.
Asimismo, la Estrategia Nacional de Alimentación (ENA) del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, aprobada en 2025, aboga por construir un sistema alimentario integral, sostenible y competitivo profundamente arraigado en el territorio, contemplando la compra pública como palanca de vertebración de los canales cortos de comercialización, apoyando a las personas productoras locales, facilitando el acceso a mercados locales e incentivando estos canales de cara a la promoción de productos locales, frescos y de temporada. En este marco, se fomentarán, cuando resulte viable, los circuitos cortos de comercialización y el consumo de productos de proximidad, atendiendo a su disponibilidad y a las características del suministro y sin establecer preferencias territoriales contrarias a la normativa de contratación pública.
Finalmente, la prestación de servicios de restauración en los centros que atienden a personas en situación de dependencia o personas con necesidades especiales tiene un impacto directo en la salud de estas personas y contribuye a favorecer el acceso a una dieta saludable y sostenible como una forma de promoción de la salud. Resulta prioritario disminuir la carga de enfermedades no transmisibles y de sus factores de riesgo modificables en los ámbitos individual y social, mediante el fortalecimiento institucional y la adopción de estrategias orientadas a mejorar la calidad nutricional de la oferta alimentaria, con el propósito de atender la vulnerabilidad de los grupos poblacionales susceptibles, garantizar una nutrición adecuada, la atención a necesidades específicas y el manejo de las enfermedades asociadas, con un enfoque de equidad.
III
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, dispone en su artículo 6 que las actuaciones de las Administraciones Públicas Sanitarias tienen que estar orientadas a la promoción de la salud y, en su artículo 18, determina la necesidad de adoptar acciones orientadas a la prevención de los riesgos para la salud derivados de los productos alimenticios, incluyendo la mejora de sus cualidades nutritivas.
La Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición, tiene como objeto, entre otros, el establecimiento de los medios que propicien la colaboración y coordinación de las Administraciones públicas competentes en materia de seguridad alimentaria y nutrición, en particular, sus artículos 1 y 2.1.c) delimitan un ámbito material amplio, referido a las actividades de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, relacionadas directa o indirectamente con las finalidades de la ley, entre ellas la promoción de la salud en el ámbito de la nutrición y la prevención de la obesidad. Más concretamente, establece el marco normativo básico en el ámbito de la nutrición, dedicando su capítulo VII al desarrollo de medidas orientadas al fomento de la alimentación saludable, la actividad física y la prevención de la obesidad. Dicho capítulo contempla en su artículo 41 que cuando las Administraciones públicas liciten las concesiones de los servicios de restauración deberán introducir en el pliego de prescripciones técnicas requisitos para que la alimentación que se sirve sea variada, equilibrada y adaptada a las necesidades nutricionales de quienes usen el servicio y tendrán que ser supervisados teniendo en cuenta las guías y los objetivos nutricionales que establezca el departamento competente en materia sanitaria. Estos requisitos deberán ser objeto de especial consideración dentro de los criterios de adjudicación del contrato.
Por otro lado, el artículo 42 de la Ley 17/2011, de 5 de julio, establece que los centros y servicios que realicen prestaciones para personas dependientes y con necesidades especiales fomentarán la difusión de hábitos alimentarios saludables, asegurando su correcta alimentación y prestando especial atención a los problemas de desnutrición.
Asimismo, la disposición final quinta de la Ley 17/2011, de 5 de julio, establece en favor del Gobierno una habilitación normativa para el desarrollo reglamentario de esta ley. Este real decreto se ampara en lo dispuesto en dicha disposición.
A su vez el artículo 16 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, establece que las actuaciones de promoción de la salud tienen que prestar especial atención a los ámbitos educativos, sanitarios, laborales, locales y de instituciones cerradas, como hospitales o residencias.
En el ámbito de la contratación pública, el marco legal en la Unión Europea viene definido por dos directivas: la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión que establece, entre los criterios de adjudicación de las concesiones, la posibilidad de incluir criterios medioambientales, sociales o relacionados con la innovación, y la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, que clarifica de qué modo pueden contribuir los poderes adjudicadores a la protección del medio ambiente y al fomento del desarrollo sostenible al tiempo que garantiza que los poderes adjudicadores puedan obtener para sus contratos la mejor relación calidad-precio.
En España, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, establece que toda contratación pública deberá incorporar de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarden relación con el objeto del contrato, de forma que su inclusión proporcione una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, y una mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. En este marco, los requisitos mínimos establecidos en este real decreto se incorporarán a los documentos contractuales que correspondan conforme a su naturaleza, diferenciándose de los criterios de adjudicación.
En coherencia con este marco, el Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado (2018-2025) fija objetivos y criterios para incorporar consideraciones ambientales en los pliegos, reforzando el papel de la contratación como palanca de sostenibilidad; su seguimiento y, en su caso, revisión corresponde a la Comisión Interministerial para la incorporación de criterios ecológicos en la contratación pública, creada por el Real Decreto 6/2018, de 12 de enero. Se dispone, asimismo, a efectos operativos, del Catálogo de Prescripciones Técnicas Ecológicas, coeditado por los Ministerios de Hacienda y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que facilita la integración de prescripciones ambientales en los contratos.
Por otro lado, y en relación con la demanda de comedores sostenibles y saludables, el Real Decreto 315/2025, de 15 de abril, por el que se establecen normas de desarrollo de la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición, para el fomento de una alimentación saludable y sostenible en centros educativos, se dirige a garantizar el derecho a una alimentación saludable y sostenible para todos los niños y niñas asegurando que las comidas que se sirven en los centros escolares estén basadas en las recomendaciones de los organismos sanitarios, estableciendo para ello una serie de criterios mínimos de calidad nutricional y de sostenibilidad que deben orientar la contratación, adquisición y oferta de alimentos y bebidas en estos establecimientos.
Asimismo, en diciembre de 2025, fue aprobado por la Comisión Institucional de la AESAN, un Documento de consenso sobre la alimentación saludable y sostenible en el primer ciclo de Educación Infantil, que establece criterios consensuados y sienta las bases para reforzar normativamente la protección y promoción de hábitos alimentarios adecuados desde la primera infancia.
La evidencia y recomendaciones compiladas en ese documento de consenso identifican, además, particularidades relevantes en esta etapa, que aconsejan introducir precisiones reglamentarias, así como la necesidad de establecer medidas específicas de promoción y apoyo a la lactancia materna en los centros del primer ciclo de Educación Infantil. Por ello, y con la finalidad de dotar de coherencia sistemática al ordenamiento y extender las garantías del Real Decreto 315/2025, de 15 de abril, al primer ciclo de Educación Infantil, se incorpora una disposición final primera que adapta su ámbito de aplicación, completa los requisitos de programación de menús para cero a tres años y regula medidas de apoyo a la lactancia materna en dicha etapa educativa.
Con el fin de facilitar la aplicación de este real decreto, se reconoce la existencia de diversas iniciativas, recomendaciones y guías técnicas desarrolladas en distintos ámbitos territoriales para promover una contratación pública más sostenible y socialmente responsable. Dichos instrumentos complementan las medidas establecidas en este real decreto y pueden contribuir a facilitar su aplicación práctica, siempre que se utilicen de manera coherente con los criterios mínimos que establece esta norma.
Así, por un lado, en desarrollo del artículo 41 de la Ley 17/2011, de 5 de julio, el real decreto se aplicará a los contratos de concesión de servicios y de servicios a los que se refieren los artículos 15 y 17 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, que tengan por objeto el servicio de restauración, incluidos los servicios de venta automática de alimentos y bebidas, celebrados por cualquiera de los poderes adjudicadores contemplados en el artículo 3.3 de dicha ley. En este sentido, se hace necesario incluir no solo los contratos de concesión de servicio a los que se refiere expresamente el artículo 41 de la Ley 17/2011, de 5 de julio, sino también los contratos de servicios y suministros que tengan el mismo objeto, ya que esta figura se utiliza además habitualmente para la contratación de los servicios de restauración por parte de los poderes adjudicadores. En cambio, se excluyen los contratos de arrendamiento de local en virtud de la STS 317/2021, de 8 de marzo de 2021.
Por otro lado, y en desarrollo del artículo 42 de la Ley 17/2011, de 5 de julio, el real decreto se aplicará a los centros y servicios que realicen prestaciones para personas en situación de dependencia o personas con necesidades especiales, tales como centros sanitarios, sociosanitarios, residencias y centros de mayores, centros de atención a mujeres víctimas de violencia de género y víctimas de violencias sexuales y centros de tutela de personas menores, con independencia de su titularidad pública o privada, incluidos los servicios de venta automática de alimentos y bebidas. Dado que el artículo 42 pone el foco en las personas con necesidades especiales o personas en situación de dependencia, sin vincularlo a la necesidad de que el servicio se preste bajo una modalidad contractual determinada y con independencia de la titularidad pública o privada de los centros, el real decreto se aplicará también a los centros de titularidad privada.
IV
Por todo lo señalado, este real decreto cumple, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con los principios de necesidad y eficacia, al tener como objetivo el garantizar un elevado nivel de protección de la salud de la población implicada, promoviendo una alimentación saludable y sostenible a través de la inclusión de criterios nutricionales y de sostenibilidad para la contratación, adquisición y oferta de alimentos y bebidas en centros públicos.
Se ha tenido en cuenta el principio de proporcionalidad, ya que se recogen las disposiciones necesarias e imprescindibles para la mejora de la nutrición de las personas usuarias de estos centros y servicios y se ha garantizado el principio de seguridad jurídica, ya que esta norma es coherente con el marco jurídico, tanto con la legislación estatal y autonómica vigente, como con las directivas europeas y las recomendaciones de organizaciones internacionales en materia de salud.
De acuerdo con el principio de seguridad jurídica el real decreto se remite al régimen sancionador ya establecido en la Ley 17/2011, de 5 de julio. Por otra parte, la disposición final tercera prevé una entrada en vigor diferida, concediéndose un plazo de tiempo suficiente para que todos los sujetos obligados puedan adaptarse a las nuevas disposiciones. Sin perjuicio de lo anterior, se establecen dos disposiciones transitorias con un plazo superior para facilitar el cumplimiento de la norma.
Se ha observado el principio de transparencia, definiendo claramente en este preámbulo los objetivos y justificación de la norma y posibilitando el acceso a los documentos durante el proceso de su elaboración, de conformidad con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Además, en el proceso de elaboración de este real decreto se han sustanciado los trámites de consulta pública previa y de información pública.
Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, la norma no supone más cargas administrativas de las estrictamente necesarias, evitando aquellas innecesarias o accesorias.
Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad, y en el artículo 149.1.18.ª, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.
Han sido consultadas las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, de acuerdo con el artículo 26 apartado 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y del artículo 17.1 del Estatuto del Organismo Autónomo Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, aprobado por Real Decreto 697/2022, de 23 de agosto.
Asimismo, han sido consultados los sectores afectados y las asociaciones de personas consumidoras y usuarias, habiendo emitido informe la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, de la Ministra de Educación, Formación Profesional y Deportes, del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de la Ministra de Sanidad, y de la Ministra de Juventud e Infancia, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 3 de noviembre de 2026,
DISPONGO:
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Proeli/es/rd/2026/11/04/950#preambulo-pr