Art. [preambulo]

En vigor desde 21 abr 2022

I Los actores que intervienen en las diferentes fases de la producción y gestión de los residuos como los establecimientos y empresas que lleven a cabo operaciones de tratamiento de residuos y, a través de los sistemas de responsabilidad ampliada, los productores de producto sometidos a la misma, deben responder, al igual que el resto de los actores y empresas de cualquier otro sector económico, por las responsabilidades que les puedan ser exigidas para resarcir el perjuicio causado por el desarrollo de su actividad, así como también responder, en su caso, ante la Administración del cumplimiento de las obligaciones que le corresponden. Estas responsabilidades están contempladas en el ámbito de la gestión de residuos en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, en cuyos considerando 45 y artículo 36.1 se señala que los Estados miembros deben prever la imposición de sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias a las personas físicas y jurídicas responsables que infrinjan las disposiciones de la directiva, así como también tomar medidas para recuperar los costes del incumplimiento y de las actuaciones de reparación. En la legislación española, la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos ya contemplaba que la autorización de los traslados de residuos fuera del territorio nacional, regulados en aquel momento mediante el Reglamento (CEE) n.º 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, y actualmente por el Reglamento (CE) n.º 1013/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio, relativo a los traslados de residuos, se supeditará a la constitución de un seguro de responsabilidad civil, o prestación de una fianza, aval bancario u otro tipo de garantía financiera que cubra los gastos de transporte y los de eliminación o valorización, y a la constitución de un seguro de responsabilidad civil que cubra daños a terceros. Contemplaba, igualmente dicha ley, la responsabilidad exigible a los productores y gestores de residuos peligrosos, estableciendo que los órganos de las comunidades autónomas competentes para otorgar las autorizaciones podían exigir a los productores la constitución de un seguro de responsabilidad civil y a los gestores la formalización de un seguro de responsabilidad civil y la prestación de una fianza que cubrieran las responsabilidades a que pudieran dar lugar sus actividades. Posteriormente, la vigente Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, establece en diferentes artículos la exigencia de constituir garantías financieras a los productores y gestores de residuos, a los sistemas de responsabilidad ampliada, por cuenta de los productores de producto sometidos a la misma, y a otros sujetos, en virtud de lo que así se establezca en las normas que regulan la gestión de residuos específicos o en las que regulan operaciones de gestión. En este sentido, y en lo que respecta a las obligaciones relativas a la gestión de residuos, dichas garantías se concretan en los siguientes ámbitos de responsabilidad: a) atender las responsabilidades que les puedan corresponder, a los sujetos y a los sistemas obligados a su constitución, ante la administración, del cumplimiento de las obligaciones que se deriven del ejercicio de su actividad; b) atender las responsabilidades exigibles por muerte, lesiones o enfermedad de las personas; c) atender las responsabilidades exigibles por daños en las cosas; y d) atender las responsabilidades destinadas a garantizar los costes de reparación y recuperación del medio ambiente alterado, a consecuencia de daños medioambientales. En relación con dicha cuestión, la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, contiene la habilitación de desarrollo a favor del Gobierno, al cual faculta para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo relativo a las garantías financieras que les son exigidas a productores, gestores, transportistas, instalaciones, sistemas de responsabilidad ampliada de los productores, y a otros sujetos que intervienen en algunas de las actividades de la gestión de residuos. No obstante, la forma mediante la cual los sujetos obligados deben afrontar su responsabilidad derivada de daños medioambientales ya está contemplada en la propia Ley 22/2011, de 28 de julio, tal como queda expresamente indicado tanto en el en el artículo 54.2, sobre reparación del daño e indemnización, como en el párrafo segundo de la disposición adicional séptima, sobre coordinación de garantías financieras. En ambos apartados se indica que las garantías financieras destinadas a cubrir los daños medioambientales, mediante la consiguiente la restauración ambiental, se ajustarán a las previsiones de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, y al Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. En lo que concierne al resto de responsabilidades exigibles, no se han desarrollado plenamente en nuestro país las previsiones contenidas en la citada disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en relación con las garantías financieras exigibles a los sujetos que intervienen en actividades de gestión de residuos. Sí existe una previsión al respecto en el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, que, en su título II, desarrolla ampliamente la cuestión de las garantías financieras exigibles a la entidad explotadora para asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en el plan de restauración autorizado. Se dispone también de una regulación específica de aplicación al traslado transfronterizo de residuos, al ser de directa aplicación lo previsto en el Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, en el que se establecen los procedimientos y regímenes de control para el traslado de residuos, en función del origen, el destino y la ruta del traslado, del tipo de residuo trasladado y del tipo de tratamiento que vaya a aplicarse a los residuos en destino. El reglamento establece en sus consideraciones la necesidad de aclarar el sistema de fianza o seguro equivalente que debe ser aplicado, a la vez que dedica uno de sus artículos a tratar sobre las fianzas exigibles a los operadores, indicando que todos los traslados de residuos que requieren notificación estarán sujetos al requisito de constitución de una fianza o seguro equivalente, cuya suficiencia y cuantía deben ser aprobadas por la autoridad competente de expedición. Pero al no haber un pleno desarrollo de lo previsto en la indicada disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, existe entre las comunidades autónomas diversidad de criterios en cuanto a la determinación de los sujetos obligados a la constitución de dichas garantías, en lo relativo a los instrumentos financieros que pueden utilizar, y en los criterios a utilizar para el cálculo de su cuantía. Esta amplia heterogeneidad en la aplicación de las garantías, dificulta su formalización por parte de los sujetos obligados, especialmente, en aquellos cuya actividad se desarrolla en diferentes territorios. Teniendo en cuenta lo indicado, el objetivo de esta norma es concretar el marco general a tener en cuenta en la aplicación de dichas garantías, regulando, para ello, los instrumentos financieros que podrán emplearse, estableciendo el procedimiento de constitución de las garantías financieras; y definiendo los criterios para el cálculo del importe de las garantías financieras exigibles a los operadores. Con esta norma se busca facilitar, a los sujetos obligados el cumplimiento de la obligación, el constituir las garantías financieras adecuadas para poder responder de las responsabilidades que le puedan ser exigidas por la administración, o por las personas que pudieran verse afectadas por daños o lesiones a consecuencia de accidentes ocurridos en el ejercicio de su actividad. Se busca también posibilitar que las autoridades competentes dispongan de mayores facilidades para obtener la compensación que proceda, en caso de un incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades que les son exigibles a los productores y gestores de residuos. II En este real decreto se definen y establecen los criterios, a tener en cuenta por los sujetos obligados y por las administraciones competentes, a la hora de establecer la responsabilidad exigible a los productores y gestores de residuos, se define el alcance de las garantías financieras a constituir, se concretan los criterios para el cálculo de su cuantía, su plazo de vigencia, y todas aquellas cuestiones necesarias para una adecuada cobertura de dichas responsabilidades. La norma se estructura en doce artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales, siendo completada por cuatro anexos. El real decreto señala, en primer lugar, que la constitución de garantías financieras resulta obligatoria para aquellos sujetos para los que así se establezca en la Ley 22/2011, de 28 de julio, en las normas que regula la gestión de residuos específicos o en las que regulen las operaciones de gestión. En línea con lo señalado en dicha ley, también se relacionan las responsabilidades que son exigibles a los sujetos y a los sistemas de responsabilidad ampliada obligados a la constitución de las garantías. Se contemplan, seguidamente, los distintos instrumentos financieros que pueden ser utilizados para la constitución de las garantías, así como la comprobación que sobre las mismas, deben realizar las autoridades competentes para comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la propia norma. Se procede a relacionar las condiciones que deben reunir los instrumentos financieros que se establezcan para responder ante las responsabilidades que le puedan ser exigidas a los sujetos obligados a la constitución de las garantías, así como a concretar el importe que deben alcanzar dichas garantías. También se establece en el texto cuál debe ser el plazo de vigencia de las garantías constituidas y el procedimiento que debe seguirse para proceder a su cancelación o a su ejecución, en caso de que fuera preciso. En relación con este punto, se establece una previsión según la cual, en el caso de que se deban presentar garantías ante la Caja General de Depósitos, el régimen jurídico de esas garantías será en todos sus términos el previsto en el Real Decreto 937/2020, de 27 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos, y su normativa de desarrollo, de tal forma que la norma que ahora se aprueba no será interpretada en ningún caso de tal forma que altere lo previsto en la normativa de la Caja. En el caso de las Cajas de las Comunidades Autónomas, ocurrirá lo mismo en relación con la normativa aplicable a estas Cajas. En cuanto a la parte final de la norma, mediante una disposición adicional única se establece que el real decreto tiene un carácter subsidiario, en el sentido de que si en los reales decretos mediante los que se regule de forma específica la gestión de determinados residuos incluyen criterios y procedimientos propios sobre la formalización de las garantías financieras y la determinación de su cuantía, será de aplicación, en todo caso, lo dispuesto en dichas normas. Se incluye, además, una disposición transitoria que establece en ocho años el plazo para la adaptación, a la nueva norma, de las garantías vigentes. Se establece una disposición derogatoria de aquellos artículos del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, que regulan materias objeto de esta norma. La norma contiene cuatro disposiciones finales, la primera de ellas tiene por objeto adaptar la clasificación en cuanto a su composición, de los paneles fotovoltaicos, a la situación actual de los residuos de estos aparatos que llegan a las instalaciones de gestión de residuos ya que una parte de estos paneles contienen Teluro de Cadmio en cantidades que no superan los umbrales para su clasificación como residuos peligrosos y sin embargo, actualmente el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, sólo permite clasificarlos como residuos peligrosos, la segunda relativa al título competencial a cuyo amparo se dicta, la tercera recoge la habilitación para el desarrollo reglamentario; y la cuarta establece su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación. Por último, la norma se completa con cuatro anexos. Los tres primeros recogen propuestas de modelos de certificado de aval, de seguro de caución y de seguro de responsabilidad civil, respectivamente, que permitan justificar ante la autoridad competente su formalización, destinados a ser utilizados en caso de que la institución ante la que se deban presentar no disponga de modelos específicos. En el cuarto anexo se establecen los criterios para determinar el importe de la fianza y de la suma asegurada de los seguros que sean exigibles a los sujetos obligados a su formalización, habilitándose a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para su actualización. III Esta norma se adecúa a los principios de buena regulación, establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que han de regir las actuaciones de las administraciones públicas en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. De conformidad con los principios de necesidad y eficacia, este real decreto se fundamenta en el interés general, en tanto que, por un lado, desarrolla lo previsto en el apartado 1.b) de la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, en lo que hace referencia a las garantías financieras previstas en la ley y, por otro lado, facilita el cumplimiento de lo previsto en dicha ley a los sujetos obligados a la constitución de las citadas garantías y a las autoridades responsables de su control y ejecución, en su caso. Esta norma cumple con el principio de proporcionalidad, ya que viene a dar respuesta concreta a la habilitación al Gobierno de la Nación, contenida en la citada disposición final tercera, sobre el desarrollo reglamentario de las previsiones contenidas en la indicada ley sobre las garantías financieras, que deben constituir determinados actores que intervienen en los diferentes procesos de gestión de los residuos. Asimismo, se garantiza el principio de seguridad jurídica en tanto que esta iniciativa normativa se ejerce de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, tanto nacional como de la Unión Europea. El principio de transparencia está garantizado, pues se cumplen los trámites de información y audiencia públicas que dan participación a los agentes implicados, además de procederse a la consulta e información pública a través de la publicación en la página web del departamento. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, este proyecto de real decreto no establece cargas administrativas suplementarias, dado que la obligación de constituir garantías financieras y la determinación de los sujetos obligados a ello, no se derivan de esta norma sino de la propia Ley 22/2011, de 28 de julio, y de las normas específicas que regulan la gestión de residuos y sus operaciones de tratamiento. Este real decreto, que, con arreglo al artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, está incluido en el Plan Anual Normativo de 2022, se dicta al amparo de la habilitación de desarrollo prevista en la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que faculta al Gobierno de la Nación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo de lo previsto en relación con las garantías financieras y su constitución. En la elaboración de este real decreto se ha seguido el trámite de audiencia previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se ha consultado a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla, así como a las entidades representativas de los sectores afectados y se ha sometido el proyecto al trámite de participación pública establecido en el artículo 16 en conexión con el artículo 18.1.h) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Asimismo, en cumplimiento del artículo 19.2.a) de la misma ley, se ha sometido al Consejo Asesor de Medio Ambiente. Este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.11.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases de la ordenación de los seguros y de lo dispuesto en el artículo149.1.23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente. En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y de la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, con la aprobación previa del Ministro de Política Territorial y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de marzo de 2022, DISPONGO:

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eli/es/rd/2022/03/22/208#preambulo-pr