Art. [preambulo]
En vigor desde 1 ene 2023
El Reglamento (UE) n.º 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, supone un cambio sustancial en la PAC, que pasa a ser una política orientada a la consecución de resultados concretos, vinculados a los tres objetivos generales del artículo 5 del Reglamento, esto es, fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo; apoyar y reforzar la protección del medio ambiente, incluida la biodiversidad, y la acción por el clima y contribuir a alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos de la Unión, entre ellos los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo de París y fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales. Esta nueva orientación se articula sobre una mayor subsidiariedad a los Estados miembros, que deberán ser quienes, sobre la base de la situación y necesidades específicas, deberán diseñar sus propias intervenciones. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha elaborado el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo, que la Comisión ha aprobado el 31 de agosto de 2022.
Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyen en el Plan Estratégico de la PAC de España, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante el otoño de 2022 se han venido aprobando diversos reales decretos en que se contienen las reglas a aplicar en las intervenciones sectoriales de la PAC y otras disposiciones concomitantes, que se vienen en completar ahora con la aprobación conjunta de un paquete normativo que abarca los principales aspectos relacionados con la aplicación de la PAC en nuestro país, compuesto por diversos reales decretos que regulan de manera cohonestada los aspectos necesarios para su aplicación: normas para la aplicación de las intervenciones en forma de pagos directos, requisitos comunes y solicitud única; sistema de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; regulación de condicionalidad reforzada y social; sistema integrado de gestión y control; y gobernanza de los fondos europeos agrícolas. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.
Así, una de las principales novedades de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) posterior a 2020, consiste en canalizar la ayuda de la Unión Europea financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) a través de un único Plan Estratégico, elaborado por cada Estado miembro, atendiendo a sus disposiciones institucionales y constitucionales y aprobado por la Comisión Europea.
En la elaboración de dicho Plan, los Estados miembros deben analizar su situación de partida y sus necesidades específicas, establecer los hitos anuales y las metas finales a alcanzar en relación con los objetivos generales y específicos de la PAC y diseñar las intervenciones precisas que permitan la consecución de esos objetivos.
A fin de garantizar una eficaz y correcta gestión del Plan Estratégico, éste deberá identificar el marco de organización administrativa mediante el cual se llevará a cabo su ejecución. Este marco incluirá, entre otros elementos, la autoridad nacional de gestión y, atendiendo a nuestro reparto constitucional de competencias, las autoridades regionales de gestión, conforme a lo dispuesto en el artículo 123 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021.
En este marco, el real decreto designa Autoridad de gestión del Plan Estratégico a la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, en atención a sus funciones como órgano directivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación directamente responsable de la PAC, lo que supone una modificación con respecto del periodo de programación precedente. Asimismo, el referido reglamento dispone, en su artículo 123.3, que cuando las autoridades regionales de gestión se encarguen de las tareas responsabilidad de la autoridad nacional de gestión, ésta deberá velar por la adecuada coordinación entre dichas autoridades con el fin de garantizar la coherencia y la uniformidad del plan estratégico. Procede, por tanto, la creación de un órgano técnico de cooperación multilateral que garantice dicha coordinación.
Además, de conformidad con el artículo 124 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, cada Estado miembro deberá crear un comité encargado del seguimiento de la ejecución del plan estratégico en el ámbito nacional, cuya composición garantizará una representación equilibrada de las administraciones y organismos públicos y de los representantes de los interesados. Asimismo, se crearán comités de seguimiento regionales para supervisar los elementos regionales del plan y facilitar información al respecto al comité nacional.
Por otra parte, los Estados miembros han de establecer una red de la PAC en el ámbito nacional para la colaboración entre organizaciones y administraciones, asesores, investigadores y otros agentes de innovación, así como otros agentes en el ámbito de la agricultura y el desarrollo rural de alcance nacional. Esta red debe partir de la experiencia adquirida en actividades de colaboración en red durante el periodo de programación precedente, que en España se materializó por medio de la Red Rural Nacional. De esta forma, el ámbito de estas actividades se ampliará para abarcar no sólo el desarrollo rural sino ambos pilares de la PAC, de acuerdo con el artículo 126 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, mejorando de este modo las sinergias entre ambos enfoques.
Adicionalmente, el artículo 3 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, define por primera vez en el acervo comunitario de la PAC el Sistema de Conocimiento e Innovación en Agricultura. Se trata de «la organización combinada y flujos de conocimientos entre personas, organizaciones e instituciones que usan y generan conocimientos para utilizarlos en la agricultura y los ámbitos relacionados»; su acrónimo en español es SCIA, y AKIS en inglés. Un SCIA reforzado es necesario para impulsar el objetivo transversal establecido a su vez en el artículo 6.2 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, a saber: modernizar la agricultura y las zonas rurales, fomentando y poniendo en común el conocimiento, la innovación y la digitalización en las zonas agrícolas y rurales y promoviendo su adopción por los agricultores, mediante la mejora del acceso a la investigación, la innovación, el intercambio de conocimientos y la formación. El Plan Estratégico indica que este sistema SCIA se dotará de una estructura de gobernanza multinivel para la efectiva puesta en marcha de distintos mecanismos de colaboración, cooperación, participación y coordinación, no sólo entre las Administraciones públicas competentes en materia agroalimentaria e innovación, sino entre éstas y el sector agroalimentario en su conjunto (cadena de valor, consumidor, empresas de servicios, etc.), la cual se enuncia en este real decreto sin perjuicio de su regulación detallada en una norma posterior.
Asimismo, se regulan en el capítulo III los organismos de gobernanza a los que hace referencia el capítulo II del título II del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
Por otro lado, en el capítulo IV se regula la necesidad de establecer la coordinación de la gestión financiera de los fondos FEAGA y Feader, recogida en el título III del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, teniendo en cuenta, a su vez, que dicha coordinación también implica la del sistema de prefinanciación nacional de dichos fondos recogido en el Estatuto del Fondo Español de Garantía Agraria, aprobado por Real Decreto 1441/2001, de 21 de diciembre.
Con el objeto de incentivar la eficacia en la ejecución de los fondos Feader, las cantidades asignadas a las autoridades de gestión para cada anualidad N que no hayan sido ejecutadas al finalizar la anualidad N+2, serán asignadas a las autoridades de gestión con mejor grado de ejecución en este fondo, incentivando así a las autoridades de gestión que contribuyan a evitar la pérdida de fondos en el ámbito del Plan Estratégico por el efecto de compensación (lo que se ha dado en llamar la regla N+2 interna). Se trata de un procedimiento interno consensuado entre la Autoridad de gestión del Plan Estratégico y las autoridades regionales de gestión para el seguimiento y el cumplimiento de los compromisos presupuestarios del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027.
El nuevo modelo de aplicación de la PAC, basado en la consecución de resultados tangibles, requiere un seguimiento periódico de la ejecución y del progreso del Plan Estratégico de España hacia la consecución de sus objetivos. En este sentido, a los procedimientos de relación con la Unión Europea, que venían regulados en el Real Decreto 92/2018, de 2 de marzo, por el que se regula el régimen de los organismos pagadores y de coordinación con los fondos europeos agrícolas, FEAGA y Feader, se suman ahora una serie de nuevos procedimientos cuya finalidad es evaluar los avances logrados e informar de ello a la Comisión Europea.
Como principal novedad se establece en el capítulo V un mecanismo de protección de los fondos agrícolas, denominado liquidación anual del rendimiento, regulado en el artículo 54 del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, que permite evaluar anualmente de manera objetiva el Plan Estratégico de la PAC de España a través de un informe anual del rendimiento, establecido en el capítulo II del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021. Por lo tanto, es necesario determinar el procedimiento que permita de forma efectiva presentar dicho informe ante la Comisión Europea para su posterior liquidación junto con las cuentas anuales.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 109.1.a) del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, el Plan Estratégico de la PAC de España contiene un plan de hitos y metas que establece los resultados esperables, medidos a partir de los indicadores de resultados del anexo I del citado reglamento. Dicho plan se corresponde con el conjunto de valores preestablecidos anualmente y al final del periodo de vigencia del plan que deben alcanzar los indicadores de resultados pertinentes, vinculados a las intervenciones que forman parte del plan. En la determinación del valor nacional preestablecido de los hitos y las metas se ha tenido en cuenta la información suministrada para la elaboración del plan por los órganos directivos competentes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y por las comunidades autónomas, respecto de la contribución prevista a cada indicador de resultado pertinente.
Con el fin de verificar el progreso hacia la consecución de los hitos y las metas preestablecidos, el artículo 135 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, dispone la realización, por parte de la Comisión Europea, de un examen bienal del rendimiento sobre la base de la información facilitada en el informe anual. Por tanto, procede asimismo establecer en este real decreto las disposiciones pertinentes para la coordinación de la recopilación de la información necesaria para la correcta realización de dicho examen, así como para la asunción de responsabilidades a la vista de sus conclusiones.
Por otro lado, la planificación estratégica se concibe como un ejercicio iterativo en el nuevo modelo de aplicación de la PAC, de tal manera que la evaluación y el seguimiento del Plan Estratégico pueden requerir la introducción de modificaciones en el mismo, ya sea para mejorar la consecución de sus objetivos o para atender nuevas necesidades. Así, el artículo 119 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, regula el procedimiento de modificación del Plan Estratégico. Es preciso, pues, establecer mecanismos de coordinación entre las autoridades de gestión y demás órganos de gobernanza del plan para gestionar dichas modificaciones.
A su vez, el artículo 59.1 del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, establece la necesidad de garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión Europea, por lo que es necesario coordinar la transparencia en la comunicación de las irregularidades y los procedimientos contra el fraude y el conflicto de intereses, cuestiones que recoge el capítulo VI de este real decreto.
El Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, derogó los artículos 12, 13, 14 y la disposición adicional segunda del Real Decreto 327/2003, de 14 de marzo, y estableció la determinación de la responsabilidad de los organismos pagadores y de la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias, por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, en los casos de los fondos europeos agrícolas.
Sin embargo, el Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, no establece el procedimiento de responsabilidad derivado de la suspensión de los pagos que con la nueva PAC adquiere una relevancia mayor al introducir nuevos tipos de suspensiones en los artículos 40, 41 y 42 del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021. Por ello, es necesario recoger en esta norma la forma en que se aplicarán las posibles suspensiones que pueda realizar la Comisión Europea, asegurando con ello la plena coordinación entre ambos cuerpos normativos.
Finalmente, según el artículo 58 del Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados, las autoridades de gestión podrán aportar una contribución de programa, con cargo a uno o más programas, a instrumentos financieros existentes o recién creados en el ámbito nacional, regional, transnacional o transfronterizo, ejecutados directamente por la autoridad de gestión o bajo su responsabilidad, que contribuyan a conseguir los objetivos específicos.
La ayuda en forma de instrumentos financieros, según el artículo 80 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, podrá concederse con arreglo a los tipos de intervenciones contemplados en los artículos 73 a 78 del citado Reglamento.
En el caso de España, podrán coexistir distintos instrumentos financieros, tales como el Instrumento Financiero de Gestión Centralizada (IFGC), inspirado en el IFGC del periodo 2014-2020, del cual conservará sus rasgos definitorios principales pero actualizándolo a los cambios normativos producidos, o cualquier otro instrumento financiero que pudiera aplicar alguna autoridad regional en el marco del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, cuestión que desarrolla el capítulo VIII de esta norma.
Dada la profundidad de las modificaciones, es preciso derogar el Real Decreto 92/2018, de 2 de marzo, por el que se regula el régimen de los organismos pagadores y de coordinación con los fondos europeos agrícolas, FEAGA y Feader.
Este real decreto tiene carácter de normativa básica y se dicta de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
En su elaboración se ha consultado a las autoridades competentes de las comunidades autónomas y a los sectores afectados, y se ha sometido al trámite de audiencia e información públicas.
En la elaboración de esta norma se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, se justifica el proyecto en la necesidad de aplicar la normativa de la Unión Europea en España, con el fin de establecer un régimen de las autoridades y organismos de gobernanza de los fondos europeos agrícolas, siendo esta norma el instrumento más adecuado para garantizar su consecución, al ser preceptivo que la regulación se contemple en una norma básica. Asimismo, se cumple con el principio de proporcionalidad limitándose la regulación al mínimo imprescindible, en coherencia con el actual marco jurídico nacional y de la Unión Europea referente a la gestión y control de los gastos agrícolas con cargo al FEAGA y al Feader y el de seguridad jurídica, favoreciendo la certidumbre y la claridad en el cumplimiento del mandato europeo al desarrollar en la forma necesaria las funciones y obligaciones de cada uno de los órganos a los que corresponde la coordinación y la gobernanza del Plan Estratégico en los términos allí previstos para que los operadores puedan desarrollar su actividad con plenas garantías. A su vez, en aplicación del principio de transparencia han sido consultadas durante la tramitación de la norma las comunidades autónomas, las entidades representativas de los sectores afectados, y se ha sustanciado el trámite de audiencia e información pública. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas frente a la regulación actual y se racionaliza la gestión de recursos públicos en la consecución de los fines descritos.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 27 de diciembre de 2022,
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