Art. [preambulo]
En vigor desde 23 abr 2019
Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 6/2019, de 9 de abril, de Calidad Agroalimentaria.
PREÁMBULO
I
La apuesta por los alimentos de calidad, consecuencia del cambio de prioridades en el destino final de la producción agroalimentaria a favor de los intereses de los consumidores, es una de las características más significativas de la denominada «transición postproductivista» que están viviendo los espacios agrarios actuales.
La calidad alimentaria se ha asentado en el discurso de la política agraria europea de los últimos años. Su toma en consideración obedece a dos factores: el primero, a la exigencia de consumir alimentos saludables ante los escándalos alimenticios acontecidos en Europa a finales del siglo XX; y el segundo, a la creciente demanda de alimentos percibidos como de calidad, en los que se valora la variedad y la diversidad de los mismos frente a las producciones estandarizadas, así como el consumo de alimentos de origen local, los denominados de kilómetro 0, que no sólo son productos más frescos y más sostenibles, sino que contribuyen a mejorar la economía y el desarrollo locales.
En este sentido, la percepción de la calidad forma parte de un proceso de construcción social en los que el propio consumidor, de forma subjetiva, confiere unas determinadas cualidades a un producto que considera relevantes, destacando las peculiaridades del proceso de elaboración producción, la certificación de la misma por parte de un organismo de control y la atracción generada por su presencia o sabor. El consumidor demanda mayor información sobre lo que consume y exige que se garantice que el producto alimentario sea lo que dice que es, en su etiquetado, en su presentación y en su publicidad.
Por otra parte, la creciente preocupación de los consumidores sobre las características en la forma de producción o transformación de los productos agroalimentarios, es una realidad, que se refleja en las nuevas técnicas como la producción de productos modificados genéticamente. Así, la sociedad es cada vez más sensible a la hora de apreciar y valorar que los productos sean naturales y, por tanto, exige la responsabilidad de las administraciones para su control.
Canarias se ha declarado territorio libre de cultivo de transgénicos, pero es necesario dar un paso más para que esta declaración se convierta en una realidad.
Uno de los atributos más interesantes es el que relaciona la calidad con las particularidades territoriales en las que ha sido elaborado o transformado el producto o con el método de producción respetando unos estándares medioambientales. Es el propio consumidor el que valora la personalidad de «los productos de la tierra», frente a la estandarización propuesta desde la globalización, en sectores como el del queso o el del vino, que son habitualmente protegidos con distintivos de calidad por parte de las administraciones. Igualmente, el consumidor valora los productos agroalimentarios que han sido producidos atendiendo a prácticas respetuosas con el medio ambiente, frente a los producidos por la agricultura convencional.
Por otro lado, en relación a la calidad estándar, los consumidores prefieren productos frescos y de cercanía y de mejor calidad, frente a los que son importados, es decir, aquellos que se producen en las islas y que son más sostenibles y que incrementan el desarrollo local, la creación de empleo, la diversidad productiva y que les ofrecen garantías sobre la forma de producción, sobre todo frente a las producciones que vienen de terceros países. Para ello deben saber identificar claramente estos productos.
II
Por otro lado, la existencia, en los últimos años, de una preocupación creciente por la calidad de la alimentación, y la cada vez mayor demanda de los ciudadanos, exigen a la Administración que garantice que los productos que salgan al mercado ofrezcan una seguridad contrastada.
Los profundos cambios que ha experimentado la producción y la comercialización alimentaria, la incorporación de nuevas tecnologías y formas de comercialización, y el incremento de los intercambios entre regiones y Estados, hacen necesario adaptar la normativa a la nueva situación y establecer medidas que permitan controlar, al menos con la misma atención, tanto los alimentos destinados o provenientes de la propia comunidad autónoma, como los de otras regiones o Estados de la Unión Europea y fuera de la Unión Europea, máxime si tenemos en cuenta la peculiaridad de Canarias por su dependencia exterior, así como su singularidad en lo que respecta a barreras fitosanitarias.
En este sentido, es necesario establecer obligaciones de carácter general para todos los operadores alimentarios, al objeto de asegurar la trazabilidad o rastreabilidad de los productos que entran o que se producen en nuestra comunidad autónoma, clave para asegurar el origen y para eliminar de los canales de comercialización aquellos productos no conformes. Estas obligaciones están vinculadas a un régimen adecuado de inspección, adopción de medidas cautelares y, en su caso, de aplicación de las correspondientes sanciones, al tiempo que se debe flexibilizar la exigencia de dichas obligaciones a aquellos operadores con producciones reducidas y destino cercano al origen de la producción, así como a aquellos otros cuya actividad presente poca complejidad, y en los que la aplicación de las exigencias generales, en todo su rigor, no repercuten en un mejor control y protección del interés general. Esta flexibilización no pretende relajar las medidas protectoras de la calidad agroalimentaria o las garantías al consumidor sino establecer un nivel de exigencias acorde con el riesgo, en la línea de lo determinado para sus respectivos ámbitos de aplicación por la reglamentación alimentaria europea. Así, el Reglamento (CE) n.º 852/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios en sus considerandos (15) y (16); o el Reglamento (UE) 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor, en el anexo V, punto 19. Se trata, en definitiva, de garantizar la calidad agroalimentaria estándar, que se corresponde al nivel básico que debe satisfacer un alimento, proteger los intereses de los consumidores y garantizar la lealtad de las transacciones comerciales, así como el funcionamiento eficaz del mercado interior. Así también se garantiza que la información que llega al consumidor acerca de un producto sea veraz, evitando el engaño, especialmente en relación con el origen de los productos, cuestión ésta que afecta a las producciones de origen de Canarias y a los objetivos de autoabastecimiento y soberanía alimentaria de un territorio isleño como Canarias.
Como complemento a lo anterior, existen otro tipo de características de calidad, que están por encima de los requisitos básicos de la calidad agroalimentaria estándar, regulados por disposiciones de cumplimiento voluntario. Esta es la denominada «calidad diferenciada», definida por los atributos de valor o factores que distinguen a determinados productos de acuerdo a sus características organolépticas, de composición o de producción, que responden a las demandas de un grupo de consumidores cada vez más exigente y selectivo, y que repercuten, en última instancia, en un incremento del valor del producto.
Los distintos regímenes de calidad, establecidos por la normativa (Denominación de Origen Protegida, Indicación Geográfica Protegida, o Producción Ecológica, entre otras), forman parte de una política tendente a la protección y promoción de productos de excelencia que estimula una producción agraria variada, apoya el desarrollo de las pequeñas industrias y fija la población al medio rural.
Desde este punto de vista, no puede obviarse que en Canarias la importancia del sector agroalimentario obedece de manera muy importante a su vinculación con la conservación paisajística y medioambiental del territorio, así como a la articulación de su medio rural, pilares socioeconómicos de nuestra comunidad autónoma, que tenemos la obligación de preservar.
En este sentido, es mandato para las instituciones públicas canarias potenciar aquellos productos producidos, elaborados o transformados en Canarias susceptibles de distinguirse con alguno de los programas de calidad establecidos, por su vinculación con una zona geográfica determinada, por su elaboración o transformación con arreglo a métodos tradicionales o por su producción a través de fórmulas respetuosas con el medio ambiente. Igualmente, es importante abordar la definición jurídica de determinados productos típicos de Canarias que vienen usando términos acuñados por el uso en nuestra comunidad y que son propios de nuestro territorio, como denominación de venta del producto.
Especial atención tiene esta ley con las figuras de calidad diferenciadas DOP, IGP o ETG, como figuras recogidas en los Reglamentos de la Unión Europea reconocidas internacionalmente y que representan la excelencia de los productos agroalimentarios de Canarias. No obstante, estas figuras pueden coexistir con otras figuras de calidad, de titularidad pública o privada, promovidas por cualquier Administración que, si bien no son específicas de productos agroalimentarios, garantizan la calidad de nuestras producciones. Es el caso de marcas colectivas, de garantía, o marcas como la «Reserva de la Biosfera». Esta última combina aspectos medioambientales, de sostenibilidad y de economía circular con la calidad de productos agroalimentarios.
III
El régimen jurídico aplicable a la calidad alimentaria se caracteriza por ser un conjunto normativo disperso y complejo. Ello se debe a la especial incidencia que en esta materia ha tenido la distribución vertical de la potestad legislativa entre la Unión Europea (artículos 32 a 38 del Tratado de la Unión Europea), el Estado español (artículo 149.1.13.ª de la Constitución española) y la Comunidad Autónoma de Canarias (artículo 31.1, 4 y 5 Estatuto de Autonomía de Canarias); pero, también, a la transversalidad de la competencia, que puede ser abordada desde diferentes ámbitos materiales (agricultura-ganadería, sanidad y consumo).
Por otro lado, debemos señalar que la legislación alimentaria aborda la calidad de los alimentos y, por ende, del producto agroalimentario desde tres vertientes: a) la higiénico-sanitaria o de protección de la salud (calidad nutricional, como aptitud de los alimentos para satisfacer las necesidades del organismo en términos de energía y nutrientes y calidad higiénica como conformidad del producto con normas que permiten garantizar su salubridad); b) la de protección del consumidor (calidad de servicio como la información correcta sobre el producto que se ofrece al consumidor para facilitar el adecuado uso, consumo o disfrute del producto en cuestión); y c), por último, desde la vertiente de la protección de la lealtad en las transacciones comerciales (calidad comercial como conformidad del producto con las normas de comercialización). Es en estos dos últimos aspectos de la calidad donde el Instituto Canario de Calidad Agroalimentaria ejerce sus competencias y, por consiguiente, el ámbito material de la iniciativa legislativa.
Esta comunidad autónoma, hasta ahora, ha regulado mediante ley cuestiones orgánicas, como son la creación del Instituto Canario de Calidad Agroalimentaria (Ley 1/2005, de 22 de abril), el régimen jurídico de los consejos reguladores de vinos de Canarias (Ley 10/2006, de 11 de diciembre) y la regulación de los órganos de gestión de las figuras de calidad de productos agrícolas, alimenticios y agroalimentarios no vínicos (Ley 4/2015, de 9 de marzo). De ahí que, en la línea marcada por otras comunidades autónomas, sea necesaria la elaboración y aprobación de una ley de calidad agroalimentaria de Canarias que, sin entrar en cuestiones de salud pública, permita garantizar la lealtad de las transacciones comerciales, proteger los intereses de los consumidores y promover y favorecer los productos locales en un marco de libre competencia; y que regule la calidad agroalimentaria en su doble vertiente de calidad estándar y calidad diferenciada.
Asimismo, es necesario que el Gobierno de Canarias desarrolle normativamente sus competencias en relación con la cadena alimentaria para asegurar a los consumidores que los alimentos cumplen con los requerimientos que le son de aplicación.
IV
La presente ley consta de un preámbulo, donde se resume de forma breve los objetivos del texto, y una parte dispositiva, dividida en un título preliminar, cinco títulos, y las correspondientes disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales para la necesaria aplicación, desarrollo y entrada en vigor del texto.
El título preliminar incluye las disposiciones de carácter directivo, destinadas a establecer el objeto, fines y ámbito de aplicación de la ley, al tiempo que se establece la definición de algunos de los términos empleados en el texto que es conveniente precisar.
El título I regula la calidad agroalimentaria estándar, definida como el conjunto de las propiedades y características inherentes al producto agroalimentario, consecuencia de las exigencias previstas en las disposiciones obligatorias relativas a las materias primas o ingredientes utilizados en su elaboración, producción o transformación, a los procesos utilizados en la misma, así como a la composición, información y presentación del producto. Establece la obligación de que los operadores dispongan de un sistema interno de control de la calidad y define el control oficial. Asimismo, regula determinadas menciones facultativas en el etiquetado de los productos, entre ellas aquellas que hacen referencia a la elaboración, producción o transformación artesanal del producto, a las menciones de vino de frutas, menciones que hagan referencia a una explotación vitícola y, por último, aborda la definición de determinados términos acuñados por el uso, propios de nuestra comunidad como denominaciones venta del producto en cuestión.
El título II se ocupa de la calidad agroalimentaria diferenciada, definida como el conjunto de las propiedades o características de un producto vinculadas a un origen geográfico, tradición o método de producción, consecuencia del cumplimiento de requisitos establecidos en disposiciones de cumplimiento voluntario. A tales efectos, aborda la titularidad de los nombres protegidos por una figura de calidad, así como el alcance y contenido de la protección otorgada por los regímenes de calidad reconocidos y se fijan los criterios que deben cumplirse para el establecimiento de nuevos regímenes de calidad de ámbito autonómico. Se hace mención expresa al símbolo gráfico en los productos agrícolas de calidad específicos de las Islas Canarias. Se regula algunos aspectos de los órganos de gestión complementando la Ley 4/2015, de 9 de marzo, de los órganos de gestión de las figuras de calidad de productos agrícolas, alimenticios y agroalimentarios no vínicos, así como algunos aspectos del control y certificación de los productos amparados por un régimen de calidad diferenciada.
El título III regula la inspección en el ámbito del control oficial de los productos agroalimentarios, tanto en materia de calidad estándar para todos los operadores agroalimentarios, como en materia de calidad diferenciada para aquellos operadores voluntariamente integrados en algún régimen de calidad, estableciendo la posibilidad de que por el personal inspector se puedan adoptar medidas cautelares al objeto de proteger el interés público, detallando los supuestos en que puedan adaptarse y los tipos de medidas.
El título IV, por su parte, regula el régimen sancionador, acorde a las garantías constitucionales dispuestas en el ámbito del derecho sancionador, concretamente en el artículo 25.1 de la Constitución española, estableciendo un catálogo de infracciones y sanciones en la materia para todos los operadores agroalimentarios, así como para los órganos de gestión y entidades de control y certificación, al corresponder a la comunidad autónoma dictar las normas administrativas sancionadoras en aquellas materias sustantivas en las que tiene competencia, necesidad que se acrecienta como consecuencia de la Sentencia 142/2016, de 21 de julio, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto en relación con diversos preceptos de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, que declaró inconstitucional el catálogo de infracciones que con carácter básico contenía, y que obliga a falta de regulación autonómica a la aplicación supletoria del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.
El título V crea el Consejo Canario de Control de la Cadena Alimentaria como órgano de coordinación entre los distintos departamentos del Gobierno con competencias en materia de inspección y control alimentario.
Por último, señalar que la ley pretende simplificar el ordenamiento jurídico autonómico. A tales efectos, se derogan el Decreto 45/1999, de 18 de marzo, por el que se regula la gestión del símbolo gráfico para los productos agrarios y pesqueros de calidad específicos de Canarias y su Orden de desarrollo de 19 de mayo de 1999, así como las órdenes de 25 de abril de 1996 y de 30 de noviembre de 1998, que regulan determinados aspectos relacionados con la agricultura ecológica y, por último, la Orden de 7 de febrero de 1994, por la que se regula el proceso de calificación que deben superar los vinos con derecho a la denominación de origen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, toda vez que se ha observado que la nueva regulación europea en la materia, a través de los correspondientes reglamentos de ejecución y delegados de la comisión, más detallados, hacen innecesaria la regulación contenida en esas normas.
V
Para dar respuesta a esa realidad, la regulación de la calidad agroalimentaria debe sustentarse en tres criterios: simplificación, racionalización y actualización de las reglas aplicables.
En este sentido, «simplificar» significa reducir cargas y trámites excesivos e innecesarios y, simultáneamente, clarificar los procedimientos que guían la acción de las distintas administraciones públicas y sus relaciones, sin disminuir las garantías en los procedimientos.
También es preciso racionalizar, mediante una reordenación de las reglas y de los instrumentos de intervención, en aras a conseguir la claridad y la certidumbre, evitar duplicidades e incoherencias, eliminar la dispersión normativa, actuar sobre los excesos regulatorios, así como actualizar la normativa de modo que la misma dé respuesta a las nuevas necesidades.
La ley, acorde con las directrices de simplificación y reducción de cargas en la tramitación administrativa, elimina o simplifica determinados procedimientos de acceso a determinadas actividades, en concreto, en lo que se refiere a los trámites para el ejercicio de la actividad de producción ecológica, donde se ha eliminado el registro previo para el ejercicio de la actividad e, incluso, la obligación de los operadores de renovar anualmente su intención de continuar con dicha actividad.
VI
Este texto ha sido sometido a los procedimientos previstos en materia de transparencia y acceso a la información pública, habiéndose oído a los sectores afectados a través de las distintas fases de participación ciudadana en la elaboración de las iniciativas normativas que contempla la normativa vigente. Igualmente, se han tenido en cuenta los principios de buena regulación, en el conjunto del ordenamiento jurídico que regula la materia (normativa comunitaria y estatal de carácter básico) encontramos lagunas que hay que cubrir, fundamentalmente en materia sancionadora, para lo que se precisa una regulación mediante ley formal sin posibilidad de regulación mediante una norma de rango inferior, dando seguridad a los operadores sobre las normas a aplicar.
Sin menoscabo de otros valores, se incorporan y destacan el medio ambiente, la diversificación de la economía, la preservación del patrimonio cultural gastronómico, el desarrollo rural contribuyendo a la fijación de la población en el medio rural, la igualdad de género, etc., que pueden calificarse de criterios universales.
Se ha intentado integrar la perspectiva de género, contribuyendo a eliminar las desigualdades y promover la igualdad entre mujeres y hombres y, en virtud del principio de transversalidad recogido en el artículo 5.1 de la Ley Canaria de Igualdad, se contribuye a que la ejecución y planificación de las políticas llevadas a cabo por las administraciones competentes en materia de calidad agroalimentaria vayan orientadas a eliminar desigualdades.
La competencia para dictar la regulación propuesta se fundamenta en los artículos 130, 114 y 132 del Estatuto de Autonomía de Canarias, a cuyo tenor, la Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencia exclusiva en materia de agricultura, ordenación y planificación y promoción de la actividad económica regional, y denominaciones de origen.
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