Art. Preambulo
En vigor desde 24 mar 2006
I. Introducción
La Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, ha modificado mediante sus Disposiciones adicionales séptima y octava los artículos 16 y 18 de la Ley de 8 de junio de 1957, reguladora del Registro Civil. En cuanto al primero, la reforma ha consistido en la adición de tres nuevos párrafos, conforme a los cuales en los casos de adopción internacional, el adoptante o adoptantes, podrán de común acuerdo solicitar directamente en el Registro Civil de su domicilio que se extienda la inscripción principal de nacimiento y la marginal de adopción, así como la extensión en el folio que entonces corresponda, de una nueva inscripción de nacimiento en la que constarán solamente, además de los datos del nacimiento y del nacido, las circunstancias personales de los padres adoptivos, la oportuna referencia al matrimonio de estos y la constancia de su domicilio como lugar de nacimiento del adoptado.
Esta misma competencia a favor de los Registros civiles del respectivo domicilio del interesado se reconoce respecto de las inscripciones de nacimiento que sean consecuencia de la adquisición de la nacionalidad española por ciudadanos cuyo lugar de nacimiento sea un país extranjero, en caso de que los interesados soliciten la inscripción en dicho Registro en el momento de levantarse el acta de juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes. Finalmente se prevé que el Registro Civil en que se haya practicado la inscripción conforme a lo antes señalado comunicará dicha inscripción al Registro Civil Central, «que seguirá siendo competente para todos los demás actos de estado civil que afecten al inscrito». En relación con esta última comunicación se prevé en la nueva redacción dada al apartado segundo del artículo 18 de la Ley del Registro Civil que los libros formados por duplicados no serán sólo los relativos a las inscripciones practicadas en los Registros Civiles Consulares, sino también en los Registros Civiles Municipales del domicilio que se hayan practicado conforme a los nuevos apartados 3 y 4 del artículo 16 de la misma Ley.
II. Antecedentes y finalidad de la reforma introducida en la Ley del Registro Civil por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Impulso de la Productividad
1. El fenómeno social del incremento de las adopciones internacionales y de la nacionalización de ciudadanos extranjeros .–Durante los últimos años se viene experimentando en España un incremento muy notable en el número de adopciones internacionales por parte de adoptantes españoles, así como de las adquisiciones de nacionalidad española por parte de extranjeros. Tales fenómenos constituyen actos jurídicos relativos al estado civil de las personas afectadas que, siempre que las mismas, como es frecuente por razones obvias en los citados casos, afecten a españoles deben ser inscritos en el Registro Civil español, correspondiendo la competencia para su calificación e inscripción, conforme a las reglas hasta ahora vigentes en la materia (cfr. arts. 15 L.R.C. y 68 R.R.C.) al Registro Civil Central.
2. Las causas y los efectos del fenómeno descrito .–El acelerado ritmo al que se han producido tales fenómenos ha respondido a determinadas causas y ha producido determinados efectos. Entre las causas cabe citar de forma muy destacada la fuerte inmigración de ciudadanos extranjeros que, una vez adquirida residencia legal en España, acceden a la nacionalidad española por la prolongación de su residencia en nuestro país durante los plazos que establece el artículo 22 del Código civil, plazo que, por ejemplo, para los iberoamericanos es de sólo dos años.
En cuanto a los efectos, en el ámbito estricto que ahora interesa, ha de destacarse el extraordinario incremento en la carga de trabajo que ha experimentado el Registro Civil Central que no ha podido ser absorbida en su integridad con los medios materiales y humanos, aún reforzados durante los últimos años, de que dispone, generándose un retraso en el despacho de los asuntos (principalmente en la práctica de las inscripciones y en la expedición de las certificaciones). Se trata de una situación sin duda susceptible de ser corregida por medio de medidas organizativas internas y aumentos en la dotación de recursos, pero cuya implantación efectiva requiere cierto tiempo por exigencias de la propia normativa de contratación y de habilitación de créditos presupuestarios, que puede considerarse en conflicto con la urgencia de la soluciones requeridas para dar una respuesta satisfactoria a las demandas de los ciudadanos en el marco de una Administración sometida al principio de eficacia en su actuación (cfr. art. 3 Ley 30/1992).
Por ello, la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, ha emprendido un camino radicalmente distinto, cortando el nudo gordiano de la situación mediante una modificación en profundidad de las reglas de competencia que hasta la entrada en vigor de tal reforma han venido rigiendo para distribuir las funciones tradicionales de los Registros civiles municipales y el Central. La novedad de las modificaciones introducidas, la carencia de referencias a las mismas en la Exposición de Motivos de la Ley, y la tensión en que se encuentran los preceptos reformados respecto de algunos de los principios rectores de la ordenación registral española, no hacen sencillo elucidar el alcance preciso y la recta interpretación de sus normas ni, en consecuencia, la tarea de fijar los concretos criterios con que la reforma se haya de llevar a la práctica. Por ello, se hace imprescindible en este caso, superando el estadio de la interpretación meramente literal, tratar de desentrañar el espíritu y finalidad de la reforma, teniendo en cuenta que las leyes, una vez producida su entrada en vigor, no deben ser interpretadas aisladamente, sino en coherencia con el sistema legal –en este caso, el conjunto de la legislación registral civil– en que se integran y del que forman parte, que tanto ha de ayudar en este caso a cubrir lagunas y a evitar antinomias.
3. Las funciones del Registro Civil Central: su significado y finalidad .–La regla general de competencia en materia registral civil se contiene en el artículo 16, apartado primero, de la Ley del Registro Civil al disponer que «la inscripción de nacimientos, matrimonios y defunciones se inscribirán en el Registro Municipal o Consular del lugar en que acaecen». En el supuesto de tratarse de hechos ocurridos en España no se plantea problema alguno. Aplicándose el principio de competencia territorial que se desprende del trascrito precepto, el hecho deberá inscribirse en el Registro Municipal, principal o delegado, en cuya circunscripción territorial acaece.
Para el supuesto de hechos ocurridos en el extranjero, inscribibles por afectar a un español, el artículo 12 de la Ley dispone que «Los Cónsules extenderán por duplicado las inscripciones que abren folio en el Registro de su cargo, uno de cuyos ejemplares será remitido al Registro Central para su debida incorporación. En uno y otro Registro se extenderán en virtud de parte, todas las inscripciones marginales que se practiquen en cualquiera de ellos». En la Ley del Registro Civil no existe ningún otro precepto que determine o aclare la competencia concreta del Registro Central para practicar las inscripciones que abren folio.
Existe un tercer grupo de hechos, los ocurridos fuera de España cuyos asientos deban servir de base a inscripciones marginales exigidas por el Derecho español, en los supuestos de adquisición de la nacionalidad española por vía de adopción o de adquisición sobrevenida de la misma, respecto de los cuales tampoco está definido en la Ley registral el papel que juega el Registro Civil Central. De las normas hasta ahora mencionadas se desprende que tales hechos de estado civil deberían ser objeto de inscripción principal por los Registros Consulares de los correspondientes lugares de nacimiento, y sólo habría constancia en el Registro Central de las mismas a través de los duplicados recibidos.
El planteamiento anterior no varía por el hecho de que el artículo 18 de la Ley atribuya al Registro Civil Central una competencia residual para los supuestos en que el lugar de acaecimiento del hecho inscribible no corresponda a la demarcación de ningún Registro municipal ni consular, o cuando el Registro competente por razones extraordinarias no pueda funcionar.
En definitiva, las dos finalidades a que tiende el Registro Central son la de servir de Registro supletorio para ciertos supuestos de excepcionalidad y, en segundo lugar, permitir agrupar o concentrar en un único Registro los hechos inscritos en los Registros Consulares y dar publicidad a las situaciones jurídicas que de los mismos se deriven.
Es preciso acudir a las normas de competencia contenidas en el Reglamento del Registro Civil, para encontrar una determinación más concreta y específica de la competencia del Registro Civil Central en los supuestos antes indicados. En efecto, en el apartado segundo del artículo 68, tras reiterar en el apartado primero la regla general de competencia, se dice que «Cuando sea competente un Registro Consular, si el promotor estuviere domiciliado en España, deberá practicar antes la inscripción en el Registro Central y después, por traslado, en el Consular correspondiente».
Por tanto, el Registro Central surge inicialmente como un Registro supletorio y de centralización de los asientos de los Registros Consulares, pero tal caracterización queda en parte modificada en el sentido de configurarse simultáneamente como un Registro civil ordinario en virtud de lo dispuesto en el art. 68 del Reglamento, con la particularidad, por otro lado, de que a partir de la reforma de este precepto por el Real Decreto 3455/77, de 1 de diciembre, se rompe además, el criterio general de competencia del artículo 16 de la Ley para la práctica de la inscripción respecto de los hechos ocurridos en el extranjero, criterio que ya no va a ser el lugar de acaecimiento del hecho, sino la circunstancia de que el promotor esté domiciliado en España.
4. La generalización de las solicitudes de traslados de inscripciones del Registro Civil Central a los Registros civiles municipales .–Con la finalidad de eludir los retrasos en que en la función de expedición de certificaciones ha incurrido el Registro Civil Central, por las dificultades antes apuntadas, la práctica registral de estos últimos años demuestra que se ha generalizado, respecto de las inscripciones de nacimiento en casos de adopciones internacionales y, aunque en un porcentaje menor, también respecto de las inscripciones de nacimiento de los ciudadanos extranjeros que adquieren la nacionalidad española, las solicitudes de su traslado al Registro Civil municipal del domicilio de los interesados, procediendo a la simultánea cancelación de las inscripciones practicadas en el Registro Civil Central, acogiéndose para ello a la posibilidad que brindan los artículos 20 de la Ley del Registro Civil y 77 de su Reglamento.
En definitiva, la figura del traslado de inscripciones, en principio concebida como fórmula más o menos excepcional, ha venido a generalizarse en los supuestos aludidos, lo que no hace sino reflejar una voluntad muy mayoritaria de los interesados en obtener una gestión de sus historiales registrales y actuaciones vinculadas con el mismo más próxima y, sobre todo, exenta de las disfunciones que por razón de la ingente acumulación de trabajo experimentada por el Registro Civil Central vienen observándose en este último órgano registral. Las reglas de competencia hasta ahora vigentes determinaban, pues, una situación que se distanciaba progresivamente de la voluntad de los interesados, por un lado, y una duplicación de la actividad registral, por otro, en contra del principio de economía procedimental que debe inspirar la actividad de los Registros civiles (cfr. art. 354-II R.R.C.), al forzar la inscripción en el Registro Civil Central y su posterior traslado al Registro Civil municipal correspondiente.
La reforma introducida por la Ley 24/2005 en la redacción de los artículos 16 y 18 de la Ley del Registro Civil no parece, pues, haber tenido otra finalidad que la de superar la situación descrita, acomodando las reglas de competencia registral a las nuevas realidades que representan los fenómenos de las adopciones internacionales y, especialmente por razón de su volumen, la nacionalización como españoles de ciudadanos extranjeros, con arreglo a los siguientes principios rectores: eficacia y agilidad de la Administración registral, economía procedimental, con evitación de trámites superfluos y simplificación de los mismos, y mayor proximidad del órgano registral al ciudadano. Con tal objeto:
a) El párrafo 3 del artículo 16 de la Ley del Registro Civil posibilita que el adoptante o adoptantes de mutuo acuerdo pueda solicitar directamente en el Registro Civil de su domicilio que se extienda la inscripción principal de nacimiento y la marginal de adopción, así como una nueva inscripción de nacimiento en la que constarán solamente, además de los datos del nacimiento y del nacido, las circunstancias personales de los padres adoptivos, la oportuna referencia, en su caso, al matrimonio de estos, y la constancia su domicilio como lugar de nacimiento del adoptado, sin previa práctica de ninguna de tales inscripciones en el Registro Civil Central;
b) Igualmente, el párrafo 4 del mismo artículo 16 permite que el extranjero que adquiere la nacionalidad española, incluso habiendo nacido en el extranjero, pueda solicitar en el momento de levantarse el acta de juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, que se extienda la inscripción de nacimiento en el Registro Civil Municipal correspondiente al domicilio en el que se haya instruido el oportuno expediente registral.
La importante innovación que en materia de competencia de los Registros Civiles viene a representar la citada Ley, introduciendo una importantísima excepción a la regla general de territorialidad que preside la organización del Registro Civil español (cfr. art. 16, párrafo primero L.R.C.) respecto de los supuestos de adopciones internacionales y de nacimiento de los extranjeros que hayan adquirido la nacionalidad española, y la necesidad de proceder a la adecuación de los procedimientos y archivos registrales a las exigencias de la nueva Ley, hacen oportuno, sin perjuicio de los criterios de interpretación de la nueva normativa que en su aspecto sustantivo puedan fijarse en un momento posterior, que esta Dirección General de los Registros y del Notariado, en uso de las facultades que tiene conferidas por la legislación del Registro Civil (cfr. art. 9 de la Ley y 41 de su Reglamento), dicte con carácter de urgencia ciertas orientaciones de carácter general a fin de facilitar la aplicación práctica inmediata por los Registros civiles de la reforma legal citada.
En su virtud, esta Dirección General, en ejercicio de las competencias que le vienen atribuidas por el artículo 9 de la Ley del Registro Civil, 41 de su Reglamento y 4 del Real Decreto 1475/2004, de 18 de junio, ha acordado establecer y hacer públicas las siguientes directrices:
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Proeli/es/ins/2006/02/28/(1)#preambulo-preambulo