Art. [preambulo]
En vigor desde 9 jun 2021
I
Asistimos en la actualidad, como consecuencia de la enfermedad pandémica internacional COVID-19, declarada oficialmente por la Organización Mundial de la Salud el día 11 de marzo de 2020, no sólo a una lucha denodada por la preservación de la salud pública mundial, sino también a un proceso de erosión económica que afecta a todos los sectores de nuestra sociedad, como consecuencia de la propia crisis sanitaria y de las medidas adoptadas por los poderes públicos para combatirla.
Es indudable que la crisis sanitaria ha provocado un impacto directo en la economía y en la sociedad, en las cadenas productivas y en la actividad cotidiana de los ciudadanos, por cuanto que las medidas sanitarias de contención están suponiendo la reducción de la actividad económica y social de forma temporal para el tejido productivo y social, restringiendo la movilidad y paralizando la actividad de numerosos sectores, con importantes pérdidas de rentas para los hogares, autónomos y empresas.
En esta situación excepcional, la actuación de los poderes públicos debe estar orientada a ayudar a las personas en situación de mayor vulnerabilidad y mantener el tejido productivo y empresarial. Tanto a nivel estatal como autonómico, se han venido adoptando medidas urgentes de respuesta en los ámbitos social y económico, articulando medidas de apoyo a la ciudadanía, trabajadores, familias y autónomos, especialmente a los sectores con mayor vulnerabilidad y apoyando a la actividad productiva, coadyuvando con ello a evitar que una ralentización económica pueda dificultar la recuperación una vez superada la situación sanitaria.
Los efectos provocados por la situación de pandemia han adquirido una singular relevancia en el ámbito de la movilidad de las personas a través de los medios de transporte público y, en particular, el transporte público regular de uso general de viajeros por carretera.
La declaración del estado de alarma en el conjunto del territorio nacional el día 14 de marzo de 2020, vigente hasta el día 21 de junio de 2020, y sucesiva declaración por Real Decreto 926/20 20, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2 020, vigente hasta el día 9 de mayo de 2021, para la gestión de la situación de la crisis sanitaria, han supuesto la adopción, tanto por las autoridades nacionales como las autonómicas, en aras de la salud pública, de medidas urgentes y contundentes limitativas de la libertad de circulación de las personas por las vías y espacios públicos, y la reducción de la oferta de servicios de transporte público de viajeros por carretera.
En el ámbito autonómico, en virtud del Decreto 17/2020, de 15 de marzo, por el que se determinan los servicios públicos básicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y su sector público institucional, ante la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se califican como servicios públicos básicos los servicios de transporte público de viajeros de competencia autonómica que estén sometidos a contrato público u obligación de servicio público, respecto de los cuales se establece la necesidad de garantizar una oferta total de operaciones de, al menos, un 50 %.
En todo caso, se ha producido una minoración, relevante y significativa, de la demanda de usuarios del transporte público durante la vigencia de las medidas excepcionales limitativas de la movilidad de los ciudadanos, aspecto que, unido a la necesidad, por razones de interés público, de mantener una determinada oferta de servicios, ha roto el equilibrio básico entre recursos disponibles y atención satisfactoria de las necesidades de desplazamiento, ha provocado una incertidumbre en los planes de futuro de las empresas operadoras y, en suma, ha alterado la configuración del servicio público respecto de la ejecución ordinaria de la actividad de transporte en un estado habitual de relaciones entre usuarios, empresas y Administración titular del servicio.
El statu quo descrito viene a sumarse al fenómeno de involución, en términos económicos y sociales, que, de acuerdo con las circunstancias expuestas, ha venido acusando el sector del transporte regular de uso general de viajeros por carretera en Extremadura, por mor de una disminución sostenida de la demanda de personas usuarias en el tiempo, lo que ha venido impidiendo, desde hace algunos años, que una eficiente gestión empresarial pueda combatir el déficit de explotación sin una intervención pública, legitimando, con ello, su sometimiento a un régimen de obligaciones de servicio público.
El hecho de que el citado déficit de explotación de la actividad de transporte regular de viajeros de uso general esté sufriendo un incremento por los efectos derivados de la crisis sanitaria, al fomentar ésta un descenso coyuntural, pero implacable, de aquella demanda, obliga a una intervención pública más intensa que haga posible tanto el equilibrio económico de los servicios de transporte como una ejecución de los mismos ajustada a los niveles de demanda que imponen el conjunto de circunstancias avaladas por la mencionada crisis.
De ahí que el objeto de la presente norma con rango de ley se centre en el establecimiento del régimen de transporte a la demanda y la implementación del adecuado apoyo económico que garantice el equilibrio financiero de los servicios prestados en virtud de contrato administrativo u otro título jurídicamente vinculante para la empresa prestadora.
Las consecuencias y efectos que se prevén alcanzar con el cumplimiento de la presente norma no pueden demorarse ante la continuidad de la situación de pandemia y la vigencia de las medidas de prevención y contención, tanto social como sanitaria, del brote, aún generalizado, de la enfermedad, considerando la incertidumbre que rodea a un eventual horizonte de recuperación económica y social, que, necesariamente, habría de estar alentado por una drástica reducción de aquellas medidas en un contexto confiable de control irreversible de la infección.
Así pues, la situación de extraordinaria y urgente necesidad que dimana del contexto de crisis sanitaria y de los efectos económicos asociados a la misma, claramente perturbadores del ejercicio de la actividad del transporte en cuanto servicio público de titularidad de la Administración, desemboca en la concurrencia del presupuesto habilitante que exige nuestro Tribunal Constitucional para la aprobación de la presente disposición legislativa provisional, figura amparada en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/20 11, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Invocando la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucio nal 137/2011, de 14 de septiembre de 2011, en el recurso de inconstitucionalidad 5023-2000, es doctrina constitucional reiterada que «la utilización de este instrumento normativo se estima legítima «en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5). En otras palabras, el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3)».
El objetivo marcado a través de la presente disposición se concreta en ajustar la prestación de los servicios de transporte público regular de uso general por carretera a las actuales circunstancias de incertidumbre en el mercado y consiguiente inestabilidad de la demanda, a través de una intervención pública ágil y rápida que dote de flexibilidad su ejecución mediante el transporte a la demanda, y asegure el equilibrio económico de su gestión, a través de compensaciones financieras que inyecten liquidez a las empresas y faciliten la cobertura de los gastos necesarios para garantizar la continuidad y regularidad de tales servicios, evitando que los plazos requeridos por la tramitación ordinaria del instrumento normativo puedan frustrar los beneficios que dimanen del legítimo empeño en su inmediata puesta en práctica.
Por otra parte, en materia de comercio, y tras más de dos años de experiencia en la aplicación práctica de la Ley 8/2018, de 23 de octubre, del comercio ambulante de Extremadura, se hace no sólo preciso, sino de extraordinaria y urgente necesidad, dado el contexto en el que nos encontramos, modificar ciertos aspectos de la misma; unos, debidos a la existencia de incorrecciones técnicas, y otros, por ser preceptos de difícil implementación o que suponen una carga burocrática excesiva, traduciéndose todo ello en obstáculos a las medidas de impulso a la autonomía local en materia de comercio ambulante.
La situación de emergencia sanitaria originada por la COVID-19, puesta de manifiesto anteriormente, ha afectado a la economía en general y, particularmente, al sector comercial, cuya actividad se ha visto reducida o suspendida en aplicación de las medidas preventivas de salud pública adoptadas en nuestra Comunidad Autónoma, con el consiguiente impacto negativo tanto en el comercio minorista, como en la venta ambulante.
La venta ambulante afecta a intereses municipales de distinta índole, como son, entre otros, los referentes a los aspectos comerciales, de abastos, de defensa de consumidores y usuarios y de control de alimentos y bebidas; todas ellas cuestiones con un importante arraigo en la economía local y ligadas a la dinamización de la actividad comercial de dichos entes.
II
Garantizar una movilidad sostenible es un deber de los poderes públicos, que nace de la sensibilidad que toda comunidad civilizada ha de cultivar para garantizar a sus miembros un sistema de comunicaciones que permita hacer efectivos los derechos inherentes a la persona; en particular, el derecho a circular por el territorio nacional (artículo 19 de la Constitución española de 1978).
La actividad humana de desplazamiento entre diferentes lugares geográficos utiliza, en las sociedades modernas, diferentes modos y medios de transporte, en la medida en que estos sean capaces de satisfacer los requerimientos de eficacia, calidad y seguridad inmanentes a cualquier proyecto personal de movilidad, circulación o comunicación entre núcleos de población. En el marco del modo de transporte terrestre, uno de los medios tradicionales, y más populares, de desplazamiento, en el ámbito interurbano, lo ha constituido el transporte colectivo de personas por carretera en autobús.
Símbolo de progreso técnico y, prácticamente, única alternativa de desplazamiento en zonas rurales, el transporte público regular de uso general ha representado en Extremadura, a lo largo del siglo XX, un sistema de movilidad con una función eficaz y destacada en la comunicación entre poblaciones, que debe avanzar hacia una movilidad sostenible, segura y conectada, tal y como se pretende configurar en el presente texto.
Su naturaleza de servicio público de titularidad de la Administración, y su ordenación a través del sistema concesional, arbitraron los ejes sobre los que ha discurrido, hasta nuestros días, un sistema de transporte que ha basado su acción social en el esfuerzo comprometido de las empresas concesionarias y en la tutela que la Administración ha desplegado sobre tales servicios, colaboración ésta que siempre ha pretendido ofrecer a la persona usuaria un medio útil, seguro y económicamente accesible para satisfacer sus necesidades de desplazamiento.
Sin embargo, la disminución, paulatina y sostenida en el tiempo, de la demanda, fundamentalmente causada por el incremento del uso del vehículo privado, así como por el aumento de los costes de explotación, ha provocado desequilibrios económicos en la mayoría de los contratos de concesión de servicio público, que se han traducido en déficits económicos, creadores de un riesgo de interrupción de los servicios, causante, en los últimos años, de una intervención de la Administración titular, de conformidad con la normativa europea y nacional, con el fin de garantizar la continuidad de los servicios de transporte regular de personas de uso general.
Esta evolución negativa en la utilización del servicio público de transporte regular de uso general ha alimentado la oportunidad de iniciar en la Comunidad Autónoma un estudio de reestructuración cuyo objetivo no puede ser otro que el diseño de un mapa concesional futuro que garantice su eficacia social y su viabilidad económica.
Hasta la culminación de este proceso, se encuentran en vigor, actualmente, dos medidas del poder público orientadas a mantener y revitalizar el tejido propio de este servicio público: la adjudicación de contratos de concesión de servicios con una vigencia limitada, en aras de preparar el terreno que permita editar un nuevo mapa concesional seguro, de calidad, rentable, competitivo y moderno; y el otorgamiento de compensaciones económicas que ayuden a superar el desequilibrio económico que padece la actividad de transporte en este sector.
No obstante, se detecta una problemática específica en determinadas zonas de población, de carácter rural, donde resulta muy difícil garantizar la continuidad y regularidad de un servicio de uso general compatible con unas condiciones idóneas de movilidad. En este ámbito, la falta de rentabilidad en la explotación del servicio se agrava por factores vinculados con la despoblación, el alejamiento geográfico respecto de localidades que actúan como centros prestadores de servicios, o sus necesidades específicas de enlace con el resto de la red de transporte regular de uso general.
A dichos factores tradicionales se suma, en el momento actual, la experiencia de una etapa caracterizada por el despliegue de los efectos derivados de la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia COVID-19, situación que, unida a las medidas adoptadas por las Administraciones Públicas para combatirla, han incidido directamente en una reducción de la oferta de servicios como consecuencia de las limitaciones de la libertad de circulación de los ciudadanos.
En este contexto de contracción de la oferta y de una demanda muy condicionada por las soluciones de prevención y contención de la pandemia, la conexión del transporte público con el interés general exige una intervención inmediata de la autoridad pública en apoyo del mantenimiento de la actividad de servicio público, que asegure la comunicación entre poblaciones, especialmente en el ámbito rural, y conserve el transporte regular de pasajeros por carretera como opción válida desde una perspectiva de movilidad ciudadana, eficiente en el ámbito del aprovechamiento de los recursos, y sostenible en la esfera medioambiental, de forma que quede precavido cualquier riesgo de interrupción del transporte en las actuales circunstancias.
Dicha intervención se orienta a la regulación, con carácter extraordinario y provisional, de condiciones específicas de prestación del servicio, determinantes de su gestión en régimen de transporte a la demanda, constituyendo una medida que no persigue modificar las relaciones jurídicas preexistentes, sino extender la explotación a una forma de ejecución distinta, dotándola del pertinente marco normativo que permita flexibilizar las condiciones de prestación del servicio en aquellas zonas geográficas que comprendan localidades donde la actual situación provoca una clara incertidumbre acerca del retorno de los desplazamientos ciudadanos al estado de movilidad anterior, con el fin de garantizar, como medida transitoria de apoyo, la continuidad de los servicios hasta la recuperación de la demanda habitual de usuarios y la aplicación de las condiciones de prestación ordinarias previstas en el correspondiente título jurídico vinculante.
De esta manera, el régimen de transporte a la demanda se erige en fórmula adecuada para conciliar la garantía de una oferta digna de transporte público, sometida a obligaciones de servicio público, con el proceso de recuperación de la actividad de circulación y desplazamiento de la ciudadanía, acorde con el ritmo de las medidas que puedan adoptarse en el contexto de la superación definitiva de la crisis sanitaria a corto y medio plazo.
El sistema de prestación de servicios en régimen de transporte a la demanda obtuvo reconocimiento legal mediante la Ley 5/2009, de 25 de noviembre, de medidas urgentes en materia de transporte público regular, permanente y de uso general de viajeros por carretera, si bien su aplicación en la práctica se ha visto limitada por la falta de un completo desarrollo reglamentario.
Por su parte, el Decreto-ley 12/2020, de 19 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la reactivación de la actividad económica y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el proceso hacia la «Nueva Normalidad», en su artículo 11, concede a la Administración la facultad de autorizar la prestación de servicios regulares de uso general de viajeros por carretera, sometidos a obligaciones de servicio público, en régimen de transporte a la demanda. Sin embargo, el hecho de no haber culminado, en el momento de su aprobación, el procedimiento de adjudicación de la mayoría de los contratos de concesión de servicios sometidos a obligaciones de servicio público, unido a la conveniencia de profundizar en la regulación de los objetivos, características y procedimiento del sistema una vez que dichos contratos entran en funcionamiento en los primeros meses de 2021, aconsejan promover un marco normativo más ambicioso y útil en un escenario de timidez o retraimiento en cuanto a la recuperación de la demanda se refiere.
En las presentes circunstancias, la introducción, en el modus operandi de las empresas concesionarias, de esta figura, va a conseguir, por un lado, fortalecer la eficacia del sistema concesional en la atención de los ciudadanos residentes en zonas o núcleos de población distantes de localidades centrales, con dificultades de comunicación por carretera o de baja densidad demográfica; y, por otro lado, contribuirá a mejorar la gestión económica de los contratos de concesión, por cuanto que la prestación del transporte a la demanda incorpora elementos de racionalización del gasto, especialmente útiles en aquellos servicios caracterizados por una limitada rentabilidad.
La articulación del régimen de transporte a la demanda supone, básicamente, incorporar, al actual esquema de ejecución de servicios interurbanos por carretera, un ingrediente de flexibilidad que permite que sea la elección del usuario la que conforme y determine la realidad de la prestación, a diferencia del sistema general, en el que la oferta de la empresa prestataria adquiere el protagonismo del ejercicio de la actividad.
Esta concepción erige al transporte a la demanda en un instrumento idóneo para profundizar en la eficacia, rentabilidad social y equilibrio económico que requiere la instauración de un sistema de transporte de viajeros por carretera vinculado a la adecuada y óptima utilización de los recursos disponibles, con el objetivo superior de servir eficientemente al ciudadano en sus necesidades de desplazamiento, muy condicionadas, en la actualidad, por las medidas restrictivas adoptadas por las autoridades sanitarias en materia de circulación de personas.
En estas condiciones, para la implementación y viabilidad de este régimen, son fundamentales tres pilares: primero, la demanda de la persona usuaria, elemento clave en la definición, desarrollo y aplicación práctica del servicio; segundo, la solicitud de las empresas operadoras que atiendan tráficos en los que esta forma de prestación se revele, de conformidad con los criterios legales, conveniente y oportuna; y, tercero, el procedimiento que asegure la coordinación de la demanda del transporte con la oferta de servicios de la empresa concesionaria o autorizada, y prevenga, asimismo, cualquier minoración de la confianza del viajero en la legítima aspiración a la satisfacción de su necesidad de desplazamiento a través de los medios de transporte colectivo.
El primer pilar requiere de la definición de los requisitos que ha de reunir la petición de servicio por parte de la persona usuaria, con el fin de que la misma sea producto de una voluntad real, inequívoca y responsable, así como de la determinación de los efectos de la citada solicitud, tanto para la interesada como para la empresa prestadora.
El segundo pilar hace referencia a la necesidad de identificar, a partir de la solicitud de la empresa operadora, aquellas localidades, dentro del conjunto de tráficos de cada concesión, que podrán ser atendidas mediante esta forma de prestación a la demanda, cualquiera que sea, dentro del territorio extremeño, el lugar geográfico por el que se extienda el servicio de transporte correspondiente, y previa ponderación de las peculiares características que definen la implantación de este régimen.
Finalmente, en la regulación del tercer pilar, referido al procedimiento por el que ha de desenvolverse la demanda del transporte, ha de considerarse la oportunidad de utilizar las herramientas tecnológicas ofrecidas por la implantación del actual proyecto SIGETEX (Sistema Central de Gestión del Transporte en Extremadura), cuya estructura admite la incorporación de un subsistema de gestión de transporte a la demanda para gestionar en zonas rurales el transporte que se genere según las necesidades de los usuarios, con lo que se conforma un instrumento informático y de telecomunicaciones que aportará a este régimen de transporte los elementos de calidad, seguridad y fiabilidad que constituyan la garantía de su utilidad, amén de la puesta en funcionamiento de las soluciones tecnológicas inteligentes que ayuden a optimizar los servicios de transporte a la demanda, de forma que la experiencia acumulada en este ámbito coadyuve a la definición de unos servicios más modernos, adaptados a la realidad y de indudable calidad en el futuro diseño de un mapa concesional extremeño reordenado, sostenible para el entorno ambiental y plenamente garante del derecho a la movilidad de las personas usuarias.
Así pues, la finalidad de esta medida, extraordinaria y urgente, adoptada dentro del ámbito competencial exclusivo, representa la adaptación y conformidad del transporte regular de uso general a las actuales circunstancias de crisis e incertidumbre en la recuperación de la demanda de viajeros en este sector, fijando, simultáneamente, los parámetros que permiten definir el cálculo de la compensación en el caso de que determinados servicios se presten, a corto y medio plazo, bajo esta modalidad, dada la condición de obligaciones de servicio público que les reconoce el título jurídico en que se ampara su gestión.
La regulación del transporte regular a la demanda puede adquirir, igualmente, un perfil especial cuando se aplica esta medida en combinación con el sistema de ejecución ordinaria de conformidad con el título constitutivo vinculante del servicio, favoreciendo un sistema mixto de prestación, en el que el régimen a la demanda puede complementar los servicios ordinarios, limitados a localidades o tráficos principales, receptores de una demanda habitual de personas usuarias por su condición de centros prestadores de servicios y bienes públicos, desde o hacia tráficos dependientes de aquéllos, dando entrada en la gestión a otros vehículos de la empresa operadora o ajenos e integrados en su organización empresarial por vía de colaboración, con los beneficios asociados de inmediatez del servicio, reducción del tiempo de viaje y versatilidad en la ejecución del desplazamiento.
III
La naturaleza económica de la actividad que conlleva la gestión de un servicio público no puede condicionar totalmente, en aras del interés general ínsito en su aplicación y desarrollo, la propia existencia y funcionamiento de aquel. De ahí que la intervención pública, por parte del titular del servicio, constituya un elemento primordial, ante la concurrencia de determinadas circunstancias que ponen en riesgo su cometido específico, para el mantenimiento de sus efectos para la ciudadanía.
Esta capacidad de intervención de la autoridad pública define y caracteriza la categoría de los denominados servicios de interés económico general (SIEG), la cual ocupa, dentro del Derecho de la Unión Europea, una dimensión destacada, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, al expresar que «a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión, así como de su papel en la promoción de la cohesión social y territorial, la Unión y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas y en el ámbito de aplicación de los Tratados, velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido».
La Comisión Europea, en su Comunicación «Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa», de 20 de diciembre de 2011, ha definido los SIEG como aquellas actividades económicas que producen resultados en aras del bien público general y que el mercado no realizaría (o lo haría en condiciones distintas por lo que respecta a la calidad, seguridad, asequibilidad, igualdad de trato y acceso universal) sin una intervención pública.
Es, por ello, que dichos servicios se encuentran sujetos a unas obligaciones específicas de servicio público (OSP), que se impondrían al prestador mediante una atribución y sobre la base de un criterio de interés general que garantice que el servicio se presta en condiciones que le permiten desempeñar su misión.
Los servicios de transporte público regular de uso general de viajeros por carretera, titularidad de la Comunidad Autónoma de Extremadura, o cuya gestión haya sido delegada a la misma por el Estado, y prestados por las empresas adjudicatarias de los correspondientes contratos de gestión indirecta, constituyen actividades económicas en las que concurre un interés general orientado a su prestación al conjunto de usuarios, titulares de un derecho de movilidad o desplazamiento para acceder a otros bienes y servicios públicos, de naturaleza sanitaria, educacional o administrativa, entre otros.
Tales servicios de transporte de viajeros han venido siendo objeto, desde hace varios años, de una intervención pública, legitimada por la evolución negativa sufrida por este sector de la actividad económica a partir de un acusado descenso, en las últimas décadas, de la demanda del servicio.
Los denominados, actualmente, contratos de concesión de servicios, fueron adjudicados en su mayoría en las décadas de los años cincuenta y sesenta del siglo XX, dentro de un contexto económico y social muy diferente al actual.
Dichos contratos fueron objeto de modificación, en virtud de un procedimiento de sustitución y convalidación de las concesiones originarias, a principios de los años noventa, en virtud de la disposición transitoria segunda de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
La ejecución de estas concesiones, extendida durante un largo período de tiempo, ha evolucionado en una dirección que se ha ido separando gradualmente de las previsiones consideradas en el momento de su adjudicación, especialmente en lo que se refiere al equilibrio financiero de los contratos.
Tales previsiones, calculadas a partir de las expectativas sobre el volumen de tráfico, índices de ocupación y la realidad de los costes de la época en que se concibieron, han devenido ineficaces por la concurrencia de circunstancias que la entidad adjudicadora no podría haber previsto con razonable diligencia en el momento de la adjudicación inicial, y que han supuesto la ruptura de la economía del contrato por un descenso generalizado de los ingresos causado por bajadas sostenidas de la demanda de usuarios prevista ab initio , transformando, de esta manera, un servicio público, cuya explotación económica se diseñó sujeta a un estado de equilibrio económico, en un servicio de interés económico general.
A este respecto, hechos tales como el avance de la cultura de la utilización del vehículo particular, las nuevas necesidades de desplazamiento y movilidad de la población extremeña, la despoblación rural o el establecimiento de nuevos servicios públicos de carácter sanitario o administrativo en el entorno de núcleos rurales de población, entre otras circunstancias, han favorecido el desajuste entre la demanda y la oferta de transporte público regular de uso general de viajeros por carretera, ocasionando que los ingresos obtenidos de los usuarios no alcancen a cubrir los costes de explotación requeridos por una eficiente gestión empresarial.
Con el fin de hacer frente a la problemática generada, los poderes públicos extremeños adoptaron, en 2009, mediante la Ley 5/2009, de 25 de noviembre, de medidas urgentes en materia de transporte público regular, permanente y de uso general de viajeros por carretera, la decisión de prorrogar la duración de los plazos de los contratos de concesión hasta el 31 de diciembre de 2018, con el fin de unificar en el tiempo la extinción de los mismos, ante la perspectiva de llevar a efecto una profunda reestructuración del mapa concesional del transporte público regular de uso general en la región.
Empero, el horizonte reformador del sistema concesional en Extremadura, cuyas últimas fases se encuentran actualmente en ejecución, no ha podido evitar que el contexto evolutivo del transporte público regular de uso general de pasajeros por carretera en la región desembocara en situaciones de riesgo inminente de interrupción de los servicios, que han exigido una intervención de la autoridad pública titular mediante la adopción de medidas de emergencia, al amparo del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo, así como de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Dichas medidas de emergencia han consistido, según los diferentes casos, bien en la exigencia de prestar determinadas obligaciones de servicio público, bien en la adjudicación directa de contratos. Fuera de dichas medidas, la intervención pública ha adoptado la forma de ayudas económicas en el ámbito de los servicios de interés económico general con fundamento en la normativa europea.
Pues bien, en el actual contexto de crisis sanitaria, la necesidad de apoyo económico a este sector de actividad ha de orientarse, de acuerdo con estos razonamientos, a reequilibrar el estado financiero de los servicios de interés económico general, titularidad de la Comunidad Autónoma de Extremadura, basados en la declaración de obligaciones de servicio público, sometidos a una situación económica deficitaria, por motivo de las restricciones a la movilidad derivadas de las medidas de contención y prevención dela pandemia de COVID-19, resultado ineludible de la reducción sostenida de ingresos a que ha abocado el desplome de la actividad de consumo o utilización del transporte colectivo.
No encontrándose culminado el proceso de reestructuración de los servicios del transporte público regular de uso general de viajeros por carretera en Extremadura, y adjudicados los nuevos contratos de concesión por un período limitado condicionado a aquel proceso, es imperioso mantener, por razones de interés general, la intervención pública destinada a cubrir el desequilibrio económico de las concesiones autonómicas, generador de un resultado deficitario que aleja la explotación de las líneas regulares de cualquier tipo de interés comercial por parte de un operador de no existir una retribución o ayuda pública.
Con este fin, la ayuda pública a los servicios se pretende articular a través de una compensación económica que cubra la incidencia financiera neta soportada por las empresas prestadoras, sin perjuicio de la oportuna justificación del cumplimiento de las obligaciones de servicio público impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en la presente norma y en el acto de concesión.
El fundamento de esta intervención dimana directamente del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cuyo artículo 93 consagra el principio de compatibilidad con los Tratados de las ayudas que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público.
El desarrollo de este precepto se encuentra, en la actualidad, contenido en el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo.
De conformidad con su artículo 1, el objetivo del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 es definir las modalidades según las cuales, en cumplimiento de las disposiciones del Derecho comunitario, las autoridades competentes podrán intervenir en el sector del transporte público de viajeros (por ferrocarril y por carretera) para garantizar la prestación de servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado hubiera permitido prestar.
A este respecto, el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 define las condiciones en las que las autoridades competentes, al imponer o contratar obligaciones de servicio público, compensan a los operadores de servicios públicos por los costes que se hayan derivado y conceden derechos exclusivos en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público.
De acuerdo con la «Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest», de 29 de abril de 2013, en el caso del transporte terrestre, el Reglamento (CE) n° 1370/2007 precisa las condiciones en las que determinados acuerdos de compensación por servicio público son compatibles con el articulo 93 y no están sujetos a la obligación de notificación previa establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
IV
Por lo que respecta a la venta ambulante y a la modificación de la Ley 8/2018, aquella afecta a intereses municipales de distinta índole, como son, entre otros, los referentes a los aspectos comerciales, de abastos, de defensa de consumidores y usuarios y de control de alimentos y bebidas; todas ellas cuestiones con un importante arraigo en la economía local y ligadas a la dinamización de la actividad comercial de dichos entes.
Dentro de las medidas a adoptar, se suprime de la citada Ley 8/2018 la intervención de la Administración Autonómica y del Consejo de Comercio Extremeño en la elaboración y modificación de las ordenanzas municipales. Se pretende con ello agilizar el ejercicio de las competencias de los Ayuntamientos en este sector económico, puesto que no es atribución de la Administración autonómica la tutela de los Ayuntamientos en el ejercicio de dichas funciones e, incluso, su intervención podría llegar a considerarse una injerencia. Intervenir en la aprobación de las ordenanzas, a través de un órgano como es el Consejo de Comercio Extremeño, que por su naturaleza y composición no contempla entre sus fines el informar normas de estas características, no resulta acorde con sus atribuciones competenciales. Además, dada la periodicidad con la que este órgano se reúne, y la dificultad para hacerlo de manera más frecuente, la obligación de emitir este informe cada vez que un Ayuntamiento pretenda poner en marcha medidas de activación a través de sus ordenanzas, supone demorar excesivamente la elaboración y aprobación de las mismas en un momento de vital importancia en la reactivación social y económica de los municipios.
Como consecuencia de la supresión indicada, y con ello de la necesidad de informar las ordenanzas municipales por parte del Consejo de Comercio Extremeño, se establece, un régimen transitorio según el cual, ya no será necesaria la emisión de los informes ya solicitados con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto-ley.
En consecuencia, se operan otras modificaciones de preceptos que tenían por fin regular trámites a realizar en el Registro de Comerciantes Ambulantes de Extremadura, el cual ya había sido suprimido por la Ley 7/2010, de 19 de julio, de modificación de la Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Se trata, en este caso, de eliminar una remisión imposible a un Registro inexistente.
Resulta necesaria la introducción de estas modificaciones de la Ley 8/2018 en un decreto-ley porque el ordenamiento jurídico debe estar en condiciones de dar respuesta al notorio incremento del comercio ambulante que se prevé en nuestra región, debido a la paulatina disminución de las limitaciones de movilidad acordadas para combatir la pandemia. Es por ello por lo que resulta conveniente la pronta entrada en vigor de las aportaciones normativas al respecto en cuanto a aligerar trámites en la aprobación y modificación de ordenanzas municipales. La tramitación de un procedimiento legislativo supondría que se retrasaría considerablemente la aplicación de estas mejoras procedimentales, con perjuicio de todos los intereses en juego: consumidores, comerciantes y ayuntamientos.
V
Como principios rectores de los poderes públicos extremeños, señala el artículo 7 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, en su apartado 14, que los poderes públicos velarán por la especial protección de aquellos sectores de población con especiales necesidades de cualquier tipo.
Desde el punto de vista competencial, la citada norma institucional básica, en su articulo 9.1.39), atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de transportes terrestres cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la misma, con independencia de la titularidad de la infraestructura.
La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, encomienda, en su artículo 3.b), la organización y funcionamiento del sistema de transportes al principio de satisfacción de las necesidades de la comunidad con el máximo grado de eficacia y con el mínimo coste social, y anima a los poderes públicos, en su artículo 4, a promover la adecuada satisfacción de las necesidades de transporte de los ciudadanos, con atención especial a las categorías sociales desfavorecidas.
Por su parte, en virtud de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, se han delegado a la Comunidad de Extremadura determinadas facultades de gestión en materia de transportes públicos regulares cuyo itinerario discurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma respecto a los servicios parciales y de transporte interior prestados en los tramos comprendidos íntegramente en el ámbito territorial autonómico.
Debe citarse, finalmente, el artículo 9.1.16 del Estatuto en cuanto a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de comercio interior, dentro de la unidad de mercado y conforme a la legislación mercantil, además de en materia de regulación y régimen de control administrativo de las actividades y equipamientos comerciales y de las ferias y mercados no internacionales. Además de ello, el artículo 9.1.18 del Estatuto de Autonomía también contempla la competencia exclusiva en materia de consumo y de regulación de las medidas de prevención, protección y defensa de los consumidores y usuarios.
VI
La presente norma se ajusta a los principios de buena regulación previstos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En concreto, se respetan los principios de necesidad y eficacia en atención al interés general de promover la movilidad de todos los ciudadanos a través del transporte público colectivo por carretera, con la finalidad de mantener la continuidad y regularidad de los servicios de transporte público regular de viajeros por carretera, sirviendo, entre otras, a aquellas localidades de ámbito rural, alejadas o de difícil acceso.
Y, asimismo, contribuir al impacto negativo de la crisis sanitaria tanto en el comercio minorista, como en la venta ambulante. La venta ambulante afecta a intereses municipales de distinta índole, como son, entre otros, los referentes a los aspectos comerciales, de abastos, de defensa de consumidores y usuarios y de control de alimentos y bebidas; todas ellas cuestiones con un importante arraigo en la economía local y ligadas a la dinamización de la actividad comercial de dichos entes, siendo de extraordinaria y urgente necesidad, dado el contexto en el que nos encontramos, modificar ciertos aspectos regulatorios de la misma; unos debidos a la existencia de incorrecciones técnicas y otros por ser preceptos de difícil implementación o que suponen una carga burocrática excesiva, traduciéndose todo ello en obstáculos a las medidas de impulso a la autonomía local en materia de comercio ambulante.
La norma es proporcional al fin pretendido, por cuanto que, a través del establecimiento del transporte a la demanda y el mantenimiento de los servicios deficitarios, además de la reducción del impacto negativo en la actividad comercial especialmente minorista, se pretende, respectivamente, por un lado, garantizar el acceso por parte de la población a los servicios regulares de uso general, y, por otro, remover los obstáculos a las medidas de impulso a la autonomía local en materia de comercio ambulante, todo ello tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, habida cuenta del interés en aprovechar, con el mayor grado de eficacia y con el mínimo coste social, los recursos que ofrece el sistema común de transporte y las oportunidades legales reconocidas al comercio ambulante.
La iniciativa se acomoda al principio de seguridad jurídica, tanto por su inserción, de modo coherente, en el conjunto del ordenamiento jurídico específico en materia de transportes y comercio, como en la claridad y certidumbre que ofrecen sus disposiciones en cuanto reglas de actuación para los ciudadanos, familias y empresas afectados por la regulación.
En garantía del principio de transparencia, la presente norma define claramente los objetivos y justificación de la regulación que constituye su contenido.
La iniciativa, en aras del principio de eficiencia, pretende racionalizar la gestión de los recursos vinculados con el servicio público del transporte, sin contribuir a la creación de cargas administrativas accesorias, así como remover los obstáculos a las medidas de impulso a la autonomía local en materia de comercio ambulante.
Atendiendo a que la presente normativa afecta a los gastos e ingresos públicos futuros, la misma queda supeditada al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como a los principios de presupuesto anual, único y equilibrado consagrados por el artículo 78 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.
Asimismo, y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, la presente disposición justifica expresamente, de acuerdo con los antecedentes expuestos, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad cuya concurrencia motiva su aprobación, no constituyendo su objeto reforma del Estatuto, ley de presupuestos o materia objeto de leyes para las que se requiera una mayoría cualificada.
VII
Significativo interés presenta esta disposición para los objetivos previstos en la materia del reto demográfico y la recuperación poblacional en los núcleos habitados de carácter eminentemente rural.
Mediante la oportunidad de mantener, a través del sistema de compensaciones por el cumplimiento de obligaciones de servicio público, la oferta de los servicios regulares de uso general, así como establecer el régimen de transporte a la demanda, se apuesta, para los habitantes de las zonas más castigadas por la despoblación, por el reconocimiento de su entidad y dignidad, favoreciendo su comunicación con otros núcleos de población con un mayor desarrollo territorial, permitiendo el acceso a los bienes y servicios públicos ubicados en estos, y contribuyendo, así, por un lado, a superar posibles problemas de aislamiento, y fomentando, por otro, el interés que, desde el exterior, pueda suscitarse en conocer los recursos, capacidad y entorno natural de los referidos núcleos.
La demanda y uso de estos servicios garantizará la atención a las necesidades reales de movilidad de los habitantes de tales espacios rurales, ayudando a mitigar y corregir, desde el sector del transporte, las posibles deficiencias que puedan presentar en servicios e infraestructuras, sin olvidar la aportación de la presente disposición legislativa a la tarea de remover obstáculos a las medidas de impulso a la autonomía local en materia de comercio ambulante.
VIII
En materia de igualdad y de oportunidades entre mujeres y hombres, a los efectos de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y de la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de Igualdad entre Mujeres y Hombres y contra la Violencia de Género en Extremadura, la presente norma garantiza la oportunidad de acceso de mujeres y hombres, sin discriminación por razón de sexo, al transporte público de personas por carretera en autobús y a la actividad de comercio, como medio de ejercicio del derecho de la persona a la movilidad y a su libertad personal, de acuerdo con la toma de decisiones y actuaciones propias del ser humano en el ámbito de sus necesidades de desplazamiento y de consumo.
De forma particular, las medidas contenidas en la presente disposición, garantes de la continuidad y regularidad de los servicios de transporte regular de uso general de viajeros por carretera, en tanto que propician una solución de transporte para determinados núcleos de población con problemas de comunicación por carretera, favorecerán el derecho de la mujer a la utilización de los medios de transporte que faciliten su acceso a bienes y servicios públicos vinculados con su vida personal, laboral o formativa, contribuyendo con ello a su desarrollo individual y familiar.
IX
La disposición se estructura en tres capítulos, comprendiendo el primero las disposiciones referidas al objeto, vigencia de las medidas en materia de transportes y el ámbito de aplicación; el segundo, referido al régimen del transporte a la demanda; y el tercero, destinado a la regulación de la compensación por la ejecución de obligaciones de servicio público.
Se completa la norma con seis disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cinco finales.
Interesa destacar que a través de las disposiciones adicionales se pretende ofrecer una regulación estrechamente vinculada con el objeto principal de la norma, que coadyuva a los fines generales de la misma desde diferentes perspectivas, considerando el carácter extraordinario de las medidas en relación con el horizonte temporal marcado por el inicio del proceso de reestructuración de los servicios regulares de uso general.
En este orden, la disposición adicional primera fija el régimen especial en los servicios prestados con apoyo experimental de plataforma digital, los cuales, persiguiendo una finalidad de optimización, digitalización y automatización de la explotación de las líneas, van a contribuir a facilitar la implementación futura generalizada de los sistemas inteligentes aplicados al transporte de viajeros, razón por la que tales servicios requieren de la necesaria cobertura jurídica y económica durante su ejecución en el actual contexto de crisis sanitaria.
Su extraordinaria y urgente necesidad deriva de que los citados servicios constituyen un procedimiento previo indispensable para el establecimiento del régimen de transporte a la demanda a que se refiere el capítulo II, permitiendo que el usuario pueda efectuar su elección con apoyo de plataforma digital, a partir de los datos obtenidos del correspondiente proyecto piloto.
La disposición adicional segunda persigue cubrir el vacío normativo existente en materia de procedimiento de adjudicación directa del contrato de concesión de servicios, previsto tanto en el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 como en el artículo 73 de la Ley 16/1987, fijando los trámites esenciales que han de componer el referido proceso.
Su extraordinaria y urgente necesidad se fundamenta en su naturaleza de medida destinada a garantizar la continuidad y regularidad de los servicios y dar cobertura, en el actual contexto de incertidumbre económica e inestabilidad de la demanda, a aquellos servicios en que concurran los requisitos normativos citados a efectos de dotar de agilidad y seguridad jurídica la contratación de los mismos.
La disposición adicional tercera se centra en el régimen de reequilibrio económico y autorización en relación con el servicio público de Estaciones de Transporte de Viajeros, actividad considerada por la Ley 16/1987 como auxiliar y complementaria del transporte público de viajeros, y, por ello, sensible y estrechamente vinculada, desde el punto de vista económico, con los efectos que la actual situación social general provoca en el ámbito de la movilidad ciudadana.
Su extraordinaria y urgente necesidad resulta de su condición de constituir soporte fundamental para la correcta prestación de los servicios de transporte público regular de uso general, de los cuales las Estaciones dependen y cuya viabilidad se encuentra afectada por el destino de los primeros en el actual contexto de incertidumbre económica e inestabilidad de la demanda.
La disposición adicional cuarta tiene como objeto atender la cobertura económica de los servicios que se presten con anterioridad al inicio del procedimiento de compensación por la ejecución de obligaciones de servicio público en un determinado ejercicio económico, retrotrayendo al tiempo de su realidad los efectos económicos de la medida, de aplicación a partir del inicio del ejercicio presupuestario de 2021.
Su extraordinaria y urgente necesidad se encuentra anudada de forma inescindible con la viabilidad de la medida prevista en el capítulo III, y, en particular, con el procedimiento de concesión de las compensaciones por la ejecución de las obligaciones de servicio público, con el fin de ofrecer cobertura presupuestaria a los servicios que se ejecuten a partir del primer día de un determinado ejercicio presupuestario cuando la fecha de inicio de dicho procedimiento se produzca con posterioridad.
La disposición adicional quinta pretende dar un impulso administrativo al diseño de la nueva red de transporte que supone el proceso de reestructuración del mapa concesional de transporte regular de viajeros, a la vez que pretende unificar en el tiempo la extinción de los contratos actualmente vigentes con el fin de evitar distorsiones e interrupciones en la ejecución de los servicios que pudieran afectar negativamente el proyecto reestructurador.
Su extraordinaria y urgente necesidad se orienta, en el actual contexto de incertidumbre económica e inestabilidad de la demanda, a ofrecer, en el medio plazo, seguridad, estabilidad y refuerzo a la continuidad del sistema concesional de transporte en Extremadura, lo que incrementará la confianza de los operadores y ofrecerá a los usuarios fórmulas más modernas e innovadoras de movilidad.
La disposición adicional sexta contiene una previsión de las paradas con conexión intermodal, con el fin de garantizar la comunicación de expediciones entre el transporte por carretera y el ferroviario en aquellos casos en que el sistema de horarios admita este tipo de enlaces.
Su extraordinaria y urgente necesidad se fundamenta en su naturaleza de medida destinada a facilitar, en un contexto de inestabilidad de la demanda, la movilidad de las personas, haciendo posible la comunicación entre modos de transporte diferentes, lo que incrementará la confianza de los usuarios en el sistema de transporte público.
La disposición transitoria única establece el régimen transitorio respecto a las ordenanzas municipales reguladoras del comercio ambulante, ya que no serán objeto de emisión los informes solicitados al Consejo de Comercio Extremeño en el procedimiento de tramitación de las ordenanzas municipales reguladoras del comercio ambulante que no hubiesen sido emitidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente decreto-ley.
La disposición derogatoria alcanza a las normas existentes que, regulando el mismo objeto, en relación con el régimen de transporte a la demanda, deben quedar sustituidas por la presente disposición.
La disposición final primera tiene como objetivo la modificación de la Ley 8/2018, de 23 de octubre, del comercio ambulante de Extremadura, suprimiendo: el apartado 3 del artículo 13, permaneciendo inalterados el resto de apartados del artículo; el apartado 4 del artículo 18; el apartado 2 del artículo 19; y el artículo 22 quedando sin contenido.
La disposición final segunda determina un régimen supletorio de armonización en la utilización de los servicios regulares de transporte de personas por carretera, fijando los requisitos que han de concurrir para que el colectivo general de personas usuarias pueda utilizar, en las condiciones previstas reglamentariamente, los servicios regulares de uso especial de escolares.
Su extraordinaria y urgente necesidad se fundamenta en constituir una medida alternativa que permitirá aumentar la oferta de servicios mediante la utilización, bajo determinadas condiciones, de los vehículos que prestan servicios regulares de uso especial de escolares, con capacidad de contribuir a superar el actual contexto de incertidumbre económica e inestabilidad de la demanda.
La disposición final tercera establece los títulos competenciales en virtud de los cuales se ejerce la iniciativa legislativa, confiriendo la disposición final cuarta la habilitación al Consejo de Gobierno y a la persona titular de la Consejería competente en materia de transportes para dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones y actos sean necesarios para garantizar el cumplimiento y desarrollo de lo establecido por la presente disposición.
Concluye la norma con la disposición final quinta relativa a su entrada en vigor.
En virtud de lo expuesto, haciendo uso de la facultad contenida en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, a propuesta de la Consejera de Movilidad, Transporte y Vivienda, del Consejero de Economía, Ciencia y Agenda Digital, y de la Vicepresidenta Primera y Consejera de Hacienda y Administración Pública, y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión del día 4 de junio de 2021,
DISPONGO:
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