Art. [preambulo]
En vigor desde 11 ago 2021
I
Tras la celebración de las elecciones al Parlamento de Andalucía de 2 de diciembre de 2018 y la constitución del nuevo Ejecutivo andaluz salido de las urnas, ha sido su prioridad desde el primer Consejo de Gobierno de la XI Legislatura, celebrado en la ciudad de Antequera el día 26 de enero de 2019, la puesta en marcha de los trabajos necesarios para contar con evaluaciones previas que permitiesen diseñar y ejecutar un modelo de supervisión continua de las entidades dependientes de la Administración autonómica y evitar así la existencia de duplicidades innecesarias, a fin de reducir o reorientar el gasto superfluo en la financiación de los servicios esenciales y conseguir una mayor eficiencia en la utilización de recursos públicos.
Esta primera actuación se había de desarrollar con un análisis sobre doce agencias públicas empresariales y con carácter prioritario sobre el resto de acciones recogidas en el Plan de Control Financiero. Asimismo, se acordó encargar a la Cámara de Cuentas de Andalucía la elaboración de un informe sobre la Agencia Pública Empresarial de Radio y Televisión de Andalucía y la sociedad mercantil Canal Sur Radio y Televisión, S.A., que analizara, especialmente, la eficacia y la eficiencia en la prestación del servicio público de radio y televisión.
Como consecuencia de ello, el Consejo de Gobierno en su sesión de 26 de enero de 2019 acordó, como primera medida de su andadura, mandatar a la Intervención General de la Junta de Andalucía para que incluyese en la correspondiente Resolución de aprobación del Plan de Control Financiero del ejercicio 2019 actuaciones de auditoría pública, que se habrían de ejecutar con carácter prioritario sobre las restantes actuaciones de control incluidas en el citado Plan, para comprobar la correcta y adecuada distribución de competencias entre las Consejerías y las agencias públicas empresariales que se determinaban, la vigencia de los objetivos que en su día justificaron la creación de estas entidades y, en su caso, si las mismas constituían el medio más idóneo para lograr sus fines.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 50 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, su sector instrumental está compuesto por el conjunto de entidades dotadas de personalidad jurídica propia, creadas, participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por dicha Administración o por sus entes públicos y que tengan por objeto la realización de actividades cuyas características, por razones de eficacia, justifiquen su organización y desarrollo en régimen de autonomía de gestión y de mayor proximidad a la ciudadanía.
En relación con el proceso de reforma del que fue objeto este sector, iniciado en 2010, debe destacarse la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, cuya disposición adicional décima establecía que las agencias creadas o transformadas al amparo de dicho proceso de reordenación serían consideradas como medio propio de la Administración de la Junta de Andalucía, siempre que lo permitieran los Estatutos por los que se regulase la agencia pública en cuestión.
En el tiempo transcurrido desde entonces, se han producido importantes cambios normativos con implicación directa sobre los entes instrumentales de las Administraciones Públicas. Sirva a título de ejemplo la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que ordena una gestión de los recursos públicos orientada bajo los principios de eficacia, eficiencia, economía y calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que obliga a disponer de un sistema de supervisión continua de las entidades dependientes, que conlleve la formulación periódica de propuestas de transformación, mantenimiento o extinción; o la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, donde aparece una nueva regulación del llamado «medio propio» de la Administración y de las encomiendas de gestión. Junto a las novedades normativas, se han sucedido distintas reestructuraciones de Consejerías, que han supuesto importantes cambios competenciales, acompañados de modificaciones en la adscripción de los distintos organismos públicos.
Por otra parte, debe señalarse que la Cámara de Cuentas de Andalucía también ha llevado a cabo actuaciones de fiscalización sobre los procesos de extinción de entidades dependientes de la Comunidad Autónoma de Andalucía como consecuencia de la reestructuración de su sector público (en coordinación con el Tribunal de Cuentas), referidas al periodo temporal de julio de 2010 a diciembre de 2016. Entre las conclusiones más relevantes que se obtenían del informe definitivo, emitido el 21 de diciembre de 2018, deben mencionarse las relativas a la gestión de los procesos de extinción. En particular, se señalaba la falta de actuaciones previas de planificación estratégica con identificación de objetivos perseguidos e indicadores que asegurasen la gestión eficiente del proceso; la excesiva dilación en la culminación de los procesos extintivos; se ponía de manifiesto el reducido ahorro en euros obtenido en el periodo objeto de control; y concluía finalmente la Cámara de Cuentas de Andalucía estimando un nivel global de eficacia en la culminación de los procesos extintivos del 36 por ciento, al finalizar en el periodo 64 procesos de extinción de los 179 previstos.
Todo ello exigía la implantación del sistema de supervisión continua de las entidades instrumentales dependientes de la Administración de la Junta de Andalucía, en los términos ya referidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y en los artículos 50 a 78 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, en el que, sin lugar a dudas, cobre gran relevancia el control de eficacia que deba realizar cada Consejería de adscripción, que deberá tener por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos públicos, sin perjuicio del control que corresponda ejercer a la Intervención General de la Junta de Andalucía u otros órganos fiscalizadores, y de conformidad con lo establecido en los artículos 96 bis y 96 ter del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo.
Para ello, y a fin de determinar las actuaciones a realizar en materia de control financiero, la Intervención General de la Junta de Andalucía debe aprobar, en el primer mes de cada ejercicio, un plan de control comprensivo de las actuaciones de control financiero a realizar en el mismo, plan que debe ser remitido a la Cámara de Cuentas de Andalucía, de conformidad con lo previsto en el artículo 93.6 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
Por otra parte, tampoco conviene olvidar que el Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá interesar la actuación fiscalizadora de la Cámara de Cuentas de Andalucía o la emisión de informe, a través de la Comisión de Hacienda y Presupuestos del Parlamento de Andalucía, de conformidad con los artículos 5 y 6 Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía.
II
Fruto de todo lo anterior, la Intervención General de la Junta de Andalucía, en virtud de las atribuciones que le confiere el citado artículo 93 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, mediante la Resolución de 31 de enero de 2019, aprobó el Plan de Auditoría y Control Financiero a desarrollar en dicho ejercicio, en los términos fijados mediante Acuerdo de 26 de enero de 2019, del Consejo de Gobierno, incluyendo las actuaciones de auditoría pública a ejecutar con carácter prioritario sobre las restantes actuaciones de control incluidas en el citado Plan, que se realizarían sobre determinadas agencias públicas empresariales y que, por tanto, constituirían el ámbito subjetivo del mismo.
Para desarrollar este objetivo de racionalización del conjunto de entes del sector público se hacía preciso articular una estrategia de gran amplitud para, mediante una serie de actuaciones complementarias, profundizar en su origen y dotar de coherencia a todas las medidas que se adopten. Se trata, en todo caso, de una actuación en la que tienen que estar implicados distintos órganos de la Administración de la Junta de Andalucía en función de sus ámbitos competenciales, incluso los que desarrollan funciones de inspección, evaluación o informe sobre aspectos relacionados con el funcionamiento de las entidades instrumentales, posibilitando de esta forma un análisis, estudio y enfoque del sector público instrumental con intención integradora.
Los trabajos de control fueron iniciados, efectuándose por personal de la propia Intervención General de la Junta de Andalucía, de acuerdo con las Normas de Auditoría del Sector Público, en cuanto a objetivos, alcance y procedimientos de auditoría a aplicar y demás instrucciones y criterios aprobados por aquella. En el informe se recoge la información, de cada una de las agencias analizadas, relativa a los datos descriptivos de su creación y competencias, de los resultados del trabajo para cada uno de los objetivos analizados, de los datos económicos, financieros y presupuestarios de 2016 y 2017, de los datos de personal por categoría de contratación y grupo de cotización de los ejercicios 2016 a 2018, de las principales conclusiones de los informes, tanto de control financiero permanente realizados por la Intervención General de la Junta de Andalucía, como de otros informes emitidos por diferentes órganos y cuyo objeto estuviera relacionado con el de la auditoría, de la documentación adicional que, en su caso, ha sido objeto de análisis, las recomendaciones que se estiman deben ser implantadas, las alegaciones al informe provisional y las valoraciones a las mismas.
Con fecha 29 de abril de 2019, se notificó el informe provisional a las agencias analizadas y a las Consejerías de adscripción a fin de que, en la fecha límite del 15 de mayo de 2019, se remitiesen las alegaciones que estimasen pertinentes. Valoradas estas alegaciones, con fecha 31 de mayo de 2019 se emite por la Intervención General de la Junta de Andalucía «Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales».
De la misma forma, y con este mismo propósito, mediante Acuerdo de 9 de abril de 2019, del Consejo de Gobierno, se había acordado la creación de un Grupo de Trabajo de evaluación de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía. Liderado por la Secretaría General de Regeneración, Racionalización y Transparencia, el citado Grupo de Trabajo cuenta, asimismo, con representantes de las cuatro Consejerías con competencias transversales en materia de entidades instrumentales (Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior y las entonces Consejerías de Hacienda, Industria y Energía y de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad).
El objeto y la finalidad de dicho Grupo de Trabajo era la realización de un proceso de evaluación de cada una de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía, en aspectos tales como su organización, régimen de personal, actividad efectivamente realizada, funcionamiento real, coste económico, financiación, cumplimiento de obligaciones fiscales, régimen presupuestario, régimen económico-financiero, régimen de contabilidad y de control, efectos y rentabilidad social, etc.
Entre todas estas actuaciones llevadas a cabo en el proceso de reordenación del sector instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía se encuentra también el «Plan de Auditorías» recogido en la disposición adicional vigesimonovena de la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2019. Conforme a esta norma, la Consejería competente en materia de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Junta de Andalucía y bajo su supervisión y control, habría de proceder a la contratación de firmas privadas de auditoría, con el objeto de desarrollar una auditoría operativa de cincuenta y cuatro agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz. El alcance de las auditorías ha incluido tanto el análisis de los sistemas y procedimientos de las entidades como su eficacia, eficiencia y economía, y han sido adjudicadas a firmas a las que se ha exigido unos exigentes requisitos de solvencia técnica y un periodo mínimo de experiencia en la realización de auditorías similares.
El resultado de dicha auditoría ha sido fundamental para poder concluir una reordenación efectiva del sector público instrumental, tal y como se dispone en la disposición adicional trigésima de la Ley 3/2019, de 22 de julio. El citado mandato legal obliga al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a propuesta conjunta de la Consejería competente en materia de Regeneración y de la Consejería competente en materia de Administración Pública, y previo informe del Grupo de Trabajo de evaluación de entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía referido anteriormente, a la elaboración y aprobación de un Plan de Reordenación del Sector Público Instrumental en el que se proceda a una disminución generalizada de las entidades existentes en el mismo y a la adecuación de las que se mantengan o que se reestructuren, como continuación de las auditorías operativas, y desarrolle las labores de consultoría estratégica y de recursos humanos y asesoramiento legal necesarias para el diseño y definición de las estrategias a realizar en el sector público instrumental. Todo ello, a fin de implementar las actuaciones que sean precisas en las distintas entidades instrumentales.
Los trabajos de auditoría llevados a cabo en las referidas cincuenta y cuatro agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz realizados por las firmas adjudicatarias de la contratación citada anteriormente, han sido presentados en el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía del día 27 de julio de 2021. El informe definitivo que se ha realizado para cada una de ellas ha servido para constatar que, a lo largo de las últimas décadas, la Administración de la Junta de Andalucía había venido instaurando y desarrollando una superestructura administrativa paralela que se ha incrustado en la organización autonómica, provocando solapamientos funcionales que incluso han llegado a sedimentar y que, a día de hoy, dificultan el cumplimiento de los propios fines de la Administración regional.
Las conclusiones de las auditorías apuntan a una serie de rasgos comunes que se pueden abordar desde cuatro perspectivas, que se alinean con los criterios y fundamentos que han motivado, en general, la adopción del presente Decreto-ley:
1. Duplicidad de funciones y competencias entre algunos entes entre sí, entre algunos entes y la Consejería de la que dependen y entre entes y otras Consejerías ajenas a los mismos.
2. Deficiencias en la gestión y falta de procedimientos internos y carencias en la planificación estratégica en la mayoría de las entidades.
3. Problemas competenciales del personal adscrito a la mayoría de las entidades analizadas, cuestión que no resulta sorprendente, teniendo en cuenta que el inmenso tamaño del sector público instrumental andaluz hace que su personal se rija por sesenta y seis convenios colectivos distintos, cuarenta y tres de ellos propios y veintitrés sectoriales.
4. Ausencia de utilidad pública y relevancia de algunas agencias y fundaciones en las que se evidencia la prestación de un servicio público fundamental y necesario. También se aprecia la existencia de entes que podrían ser extinguidos o integrados en otros, por falta de actividad o por no cumplir los objetivos que se marcaron para su creación.
Así, una vez verificado que los procedimientos aplicados aseguran o no de manera razonable el cumplimiento de la normativa aplicable y la consecución de la eficacia, eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos, se han detectado importantes deficiencias concretas. Por ejemplo, en la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) se advierten elevadas cantidades financiadas con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional que ha habido que descertificar por irregularidades en el gasto. En la misma entidad se han detectado duplicidades en sus funciones con «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la Agencia Andaluza del Conocimiento y con la propia Consejería de adscripción. También en relación con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) se ha detectado en alguna de sus sociedades participadas, además de duplicidades entre ellas, alta morosidad y deficiente control que implica dificultades para reintegrar al erario público fondos mal empleados.
Para «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», se considera relevante la coordinación de actividades y esfuerzos con las que realiza Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, existiendo también duplicidades de funciones entre esta Fundación y «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la propia Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA).
Por su parte, en la Agencia Andaluza del Conocimiento se aprecian importantes duplicidades con Agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento, con la propia Consejería de adscripción, con «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) y con Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza.
En definitiva, el Gobierno andaluz ya era consciente de esas evidentes deficiencias antes incluso de contar con los resultados de los informes definitivos de auditoría, cuyas conclusiones en este momento ratifican la dirección correcta de los trabajos previos efectuados para la inmediata aprobación de las medidas de reorganización integradas en este Decreto-ley.
III
Mediante Ley 3/1987, de 13 de abril, se creó el Instituto de Fomento de Andalucía, con el objetivo prioritario del óptimo aprovechamiento y potenciación de los recursos económicos andaluces que conlleven la consecución del empleo, mediante el fomento y la promoción económica de Andalucía y la participación del sector público para una mayor dinamización de los sectores económicos, y con la integración de todos los instrumentos de promoción, financiación y fomento, en general, con los que se contaba en ese momento para su puesta a disposición de la actividad económica en Andalucía.
Con carácter general, correspondían al Instituto de Fomento de Andalucía, en el ejercicio de sus actividades de promoción y desarrollo de la actividad económica en Andalucía, las siguientes funciones:
a) Promover la iniciativa pública y privada de creación de empresas dirigidas a los sectores económicos que la Junta de Andalucía considerase básicos.
b) Facilitar y coordinar los medios para la creación de empresas, en el marco de los objetivos de la promoción económica para Andalucía.
c) Favorecer el desarrollo económico de Andalucía y mejorar su estructura productiva mediante la constitución de sociedades mercantiles o participación en sociedades ya constituidas y, en general, la realización de todo tipo de operaciones mercantiles que tuvieran relación con la promoción económica de Andalucía.
d) Impulsar la mejora de la gestión, la comercialización y la tecnología de las empresas.
e) Instrumentar los incentivos de apoyo a la inversión.
f) Dirigir y controlar las empresas de la Junta de Andalucía, cualquiera que fuera su forma jurídica o denominación, cuya finalidad prevalente fuese el fomento económico.
Por la disposición final segunda de la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, se modificaba la denominación del Instituto de Fomento de Andalucía, creado por la citada Ley 3/1987, de 13 de abril, pasando a denominarse Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA), aprobándose sus Estatutos por el Decreto 26/2-007, de 6 de febrero.
En este ámbito, a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) se le asignó un papel esencial como instrumento de ejecución de políticas en favor del desarrollo económico y, más particularmente, como entidad de apoyo e impulso de las empresas andaluzas, en tanto que protagonistas fundamentales en el desarrollo económico de Andalucía.
La última modificación de los Estatutos de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) se realizó mediante el Decreto 122/2014, de 26 de agosto, motivada por la necesaria adaptación de las previsiones y régimen contenidos en ellos a las novedades normativas que introdujeron el Decreto 217/2011, de 28 de junio, que procedió a la adecuación de diversas entidades de Derecho Público a las previsiones de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, tras las modificaciones operadas en la misma por la Ley 1/2011, de 17 de febrero, encuadrándola en la categoría de agencia pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la citada Ley 9/2007, de 22 de octubre.
IV
La Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento, se promulgó con la finalidad de establecer el marco general para la regulación de las actividades de ciencia y tecnología y su traslación a la innovación en Andalucía, mediante el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma Andaluza en materia de investigación científica y técnica, desarrollo e innovación, así como el referido a las estructuras y recursos del Sistema Andaluz del Conocimiento. Para ello, la Administración de la Junta de Andalucía había de promover un entorno favorable para la generación, desarrollo y aprovechamiento compartido del conocimiento en el marco del Sistema Andaluz del Conocimiento.
En la organización básica de dicho Sistema, a través de la definición de los órganos responsables de las diferentes tareas que implican el desarrollo de las políticas de I+D+I, destacaba la creación de la Agencia Andaluza del Conocimiento, también agencia pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, dotada de personalidad jurídica propia, de plena capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento de sus fines, y de patrimonio propio. Le corresponde ejercer las competencias de evaluación y acreditación de las actividades universitarias; y de fomento, gestión, evaluación y acreditación de las actividades de investigación, desarrollo e innovación entre los agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento. Le corresponde también prestar servicios para la tramitación y ejecución de programas y actuaciones vinculadas a la formación avanzada, al fomento de la innovación o a programas de formación de estudiantes universitarios en otras regiones y países. Asimismo, le corresponde el fomento de la innovación tecnológica en Andalucía, transfiriendo conocimiento a través de los agentes del conocimiento y de la participación de las empresas y de dichos agentes en los programas I+D+I de la Unión Europea.
La citada constitución efectiva de la Agencia tuvo lugar en el momento de la entrada en vigor de sus Estatutos, que fueron aprobados por el Consejo de Gobierno, mediante el Decreto 92/2011, de 19 de abril. En el ejercicio de sus actividades, la Agencia se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en la formación de la voluntad de sus órganos y en el ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas, actuando en estos casos sometida al Derecho Administrativo. El personal de la Agencia se rige por el Derecho Laboral y el régimen de contratación se ajustará a las previsiones de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.
Por último, por Decreto 1/2018, de 9 de enero, se modificaron los Estatutos de la Agencia Andaluza del Conocimiento, aprobados por el referido Decreto 92/2011, de 19 de abril, con la finalidad principal de adaptarlos a la nueva legislación en materia de ordenación presupuestaria del gasto, a fin de disponer de una más adecuada definición de sus competencias y funciones en materia de gestión de incentivos económicos y del ejercicio de las potestades públicas y administrativas que la misma conlleva; teniendo en cuenta, igualmente, lo contemplado en el artículo 9.2 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y en la disposición final duodécima de la Ley 6/2019, de 19 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2020, en cuanto se refiere al desempeño de tales potestades por personal funcionario.
V
La sociedad «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», tiene la consideración de entidad instrumental privada de la Administración de la Junta de Andalucía, de acuerdo con la clasificación que establece el artículo 52 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, dada la participación mayoritaria que esta ostenta y la condición de sociedad mercantil del sector público andaluz según el artículo 75 del referido texto legal. Se rige por sus Estatutos, y en lo que no esté determinado en los mismos, por el vigente texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.
El objeto social de la sociedad es crear, sostener y gestionar mecanismos destinados a contribuir a la internacionalización del tejido empresarial andaluz, mediante el apoyo al desarrollo de sus estructuras comerciales para la exportación y el fomento de la inversión productiva en el exterior, así como para la atracción de inversión directa exterior que pueda contribuir al desarrollo y consolidación del tejido productivo andaluz; para ello, puede llevar a cabo las siguientes actividades:
a) El análisis de los mercados exteriores que permitan el mejor conocimiento de la realidad de aquellos, sus preferencias y hábitos y, por otra parte, de los mecanismos de comercialización, sus regulaciones, controles, canales y costes.
b) Realización de acciones de apoyo a la participación de la empresa andaluza en ferias, misiones comerciales, promociones en puntos de ventas y otras de la misma índole y finalidad.
c) Prestar servicios de apoyo individual a empresas, mediante la información y el asesoramiento; crear y/o participar en programas de formación sobre comercio exterior en general y en particular sobre determinados mercados considerados como favorables o preferenciales; crear y/o participar en programas de desarrollo de la cultura exportadora; y fomentar la colaboración entre empresas para abordar proyectos conjuntos de presencia exterior.
d) La constitución de Sociedades mercantiles o la participación en Sociedades ya constituidas que se consideren de especial interés para Andalucía.
e) Promoción y participación en actuaciones colectivas de empresas que permitan una mayor competitividad de estas.
f) Identificar posibles inversores extranjeros interesados en establecerse con fines productivos o comerciales en Andalucía o en abordar proyectos conjuntos con empresas andaluzas, facilitándoles información y su puesta en contacto con las empresas andaluzas interesadas o con las instituciones competentes.
g) Suscribir convenios de colaboración con la Administración de la Junta de Andalucía, actuando como entidad colaboradora de la misma.
h) La gestión y administración de todo tipo de instrumentos que tengan por objeto o estén orientados a apoyar, favorecer o impulsar la internacionalización de la economía andaluza, su imagen exterior y su tejido empresarial en virtud de la atribución de una norma de rango de ley o decreto, o cuando dicha atribución venga determinada por un convenio en el que sea parte la Administración de la Junta de Andalucía.
i) La colaboración en las funciones de difusión, promoción y representación institucional de la Comunidad Autónoma de Andalucía fuera de su territorio, así como la colaboración en las actuaciones que se desarrollen en relación con las políticas, programas e iniciativas de la Unión Europea que afecten a las competencias o intereses de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
j) El apoyo a la internacionalización y promoción de la actividad exterior del tejido empresarial de otras administraciones cuando así se establezca en una norma de rango legal o reglamentario, o se determine por convenio o acuerdo en el que sea parte la Administración de la Junta de Andalucía.
k) La colaboración con la Secretaría de Estado España Global o la que en su momento establezca el Ministerio de Asuntos Exteriores de España en la promoción de la imagen exterior de nuestro país.
Asimismo, «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», en su consideración de entidad instrumental privada de la Administración de la Junta de Andalucía, está sometida además al régimen jurídico establecido para este tipo de entidades en el texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía; en la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía; en las leyes anuales del presupuesto; y demás normativa de aplicación.
VI
Desde su constitución en 1999, Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, se configura como una organización sin ánimo de lucro, cuyo patrimonio se encuentra afectado de modo permanente a la realización de fines de interés general, propios de la Fundación. Tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad para obrar, pudiendo realizar, en consecuencia, todos aquellos actos necesarios para el cumplimiento de la finalidad para la que se creó, con sujeción a lo establecido en el ordenamiento jurídico.
En virtud de la naturaleza jurídica de esta entidad, se rige por lo expresado en sus Estatutos, en la Ley 10/2005, de 31 de mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y en el Reglamento de la citada Ley, aprobado por Decreto 32/2008, de 5 de febrero, así como por el resto de disposiciones vigentes, dictadas en desarrollo y aplicación de aquella, y en la normativa estatal de aplicación supletoria.
En cuanto a sus fines, la Fundación tiene por objeto principal fomentar la cultura y la realidad emprendedora y empresarial, de acuerdo con la ordenación general de la economía y, en particular, con lo establecido en el ámbito de la economía social. Para la consecución de tales fines, la Fundación desarrolla las siguientes actividades:
a) La promoción de la cultura y actividad emprendedora en el ámbito de los grupos profesionales que conforman la sociedad andaluza.
b) La gestión, coordinación y desarrollo de redes territoriales de apoyo al emprendimiento y a las empresas.
c) La gestión y desarrollo de campañas de promoción y difusión de la cultura y la realidad emprendedora y empresarial.
d) La promoción, desarrollo y divulgación de las características, potencialidades y valores de la economía social, así como el fomento de la creación de empresas y empleo dentro de este modelo económico.
e) El asesoramiento, formación y apoyo a colectivos, prioritariamente jóvenes, para la creación y desarrollo de empresas.
f) La potenciación del tejido empresarial, a través del apoyo a colectivos de emprendedores, propiciando la formación y ayudando a la inversión inicial, mediante la tutela de las empresas que se creen.
g) La gestión, promoción y desarrollo de dispositivos, infraestructuras e instalaciones para el emprendimiento.
h) La solicitud y gestión de programas formativos.
i) La solicitud y gestión de programas Comunitarios vinculados a los objetivos y fines que tiene asignados.
j) La participación en proyectos de cooperación al desarrollo en materias relacionadas con sus fines.
k) La cooperación con las autoridades e instituciones locales, provinciales, autonómicas y nacionales, así como con Asociaciones o Fundaciones privadas sin ánimo de lucro, dedicadas a actividades paralelas, semejantes, complementarias, accesorias o concurrentes, en el diseño y realización de proyectos y programas de desarrollo local, planes de formación, campañas de dinamización del espíritu emprendedor y fomento de la investigación en cuantos temas sean de interés para la economía social.
l) La promoción de actuaciones dirigidas a conseguir un mayor desarrollo endógeno del territorio mediante el impulso de la actividad económica y la creación de empleo.
m) La información y el asesoramiento sobre todos los instrumentos de apoyo a la creación de empleo y al desarrollo del tejido empresarial de Andalucía.
n) La promoción de proyectos y de otras iniciativas de desarrollo local.
o) La prospección y el estudio de necesidades de los sistemas productivos de Andalucía, con el fin de promover estrategias de desarrollo.
p) La promoción del autoempleo, mediante la oferta de servicios de atención personalizada.
q) La dinamización y mejora de la competitividad de las Pymes en el territorio, para su adaptación a las nuevas condiciones de la economía en un mercado más amplio de carácter globalizado.
r) Cualquier otra finalidad que esté dentro de los fines fundacionales.
s) El Patronato tendrá plena libertad para determinar las actividades de la Fundación, tendentes a la consecución de aquellos objetivos concretos que, a su juicio y dentro del cumplimiento de los fines señalados, sean los más adecuados y convenientes en cada momento.
VII
A raíz de las conclusiones puestas de manifiesto respecto a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) por la Intervención General de la Junta de Andalucía en su Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales, la entonces Consejería de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad presentó al Consejo de Gobierno de 28 de mayo de 2019 un informe sobre la necesaria reactivación de dicha Agencia, que ya avanzaba en la finalidad que se pretende con el presente Decreto-ley.
Así, se puso de manifiesto la necesidad de acometer medidas inmediatas referidas al nivel de ejecución de las órdenes de ayudas que gestionaba la Agencia, dado el retraso existente en la tramitación de las solicitudes recibidas de las empresas y en los proyectos certificados y pagados. Todo ello puso de manifiesto la necesidad de cambiar el modelo sobre la gestión de los expedientes de ayudas localizados a nivel provincial, siendo acometidas las acciones necesarias para avanzar hacia un modelo centralizado, optimizando los recursos y ganando en eficacia y eficiencia, con medidas de agilización de los trámites con las máximas garantías y control. Entre estas medidas destacaban una modificación de sus órganos de gobierno, abriéndolos a la incorporación del mundo privado empresarial y universitario, una renovación de su equipo directivo y estructura de dirección, la incorporación de personal funcionario, garantizando el respeto a la reserva de funciones a dicho personal en el ejercicio de potestades públicas, y el refuerzo de mecanismos de control interno y medidas de garantías jurídicas, optimizando la estructura societaria y los sistemas de procesos de información.
Como se ha dicho, se estimaba necesaria la implementación de una estructura administrativa para respetar la citada reserva funcional en el ejercicio de tareas ligadas al ejercicio de potestades públicas, mediante la adscripción a la entidad de personal funcionario a través de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería competente. A tal efecto, se ha atribuido el ejercicio de las funciones de Gerencia Provincial de la Agencia a las Secretarías Generales Provinciales y se han adscrito a los Servicios Centrales de la Agencia tres funcionarios en la Dirección de Fomento Empresarial, uno para ocupar la titularidad de la dirección, uno para la unidad de desarrollo industrial y mejora de la competitividad de las empresas y otro para la unidad de promoción de la investigación industrial, el desarrollo experimental y la innovación empresarial.
La Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA), es la Agencia de Desarrollo Regional del Gobierno andaluz y Organismo Intermedio designado por el Gobierno de España, reconocido por la Comisión Europea, para la gestión de la Subvención Global Competitividad-Innovación y Empleo que se indica a continuación, dentro del Programa Operativo FEDER de Andalucía para el periodo 2014-2020, diseñado en coherencia con las prioridades estratégicas de la Política Regional Europea para el desarrollo económico y la política de cohesión, con una previsión de gasto público total por importe de 3.635,4 millones de euros para todo el Programa Operativo.
La Subvención Global Competitividad-Innovación-Empleo de Andalucía 2014-2020 citada más arriba tiene como objetivo apoyar la innovación y el desarrollo de la empresa andaluza, mediante un conjunto de incentivos que permiten financiar actuaciones que persiguen la mejora de la competitividad, la transformación digital, así como el incremento de la dimensión del tejido productivo andaluz en el marco de la especialización inteligente de Andalucía. La programación establecida para el periodo 2014-2020 se estimaba en 556 millones de euros. En el momento presente, la ejecución de la citada Subvención Global se está acelerando con la finalidad de poner a disposición del tejido empresarial andaluz la mayor cantidad de fondos posibles mediante la resolución de las últimas convocatorias publicadas y, por tanto, mejorar y agilizar la gestión para que incida de manera positiva en la ejecución de dicho instrumento.
Por consiguiente, se estima fundamental, tanto para la adecuada agilidad en la gestión, certificación y justificación de los fondos que le corresponden del marco anterior, como para los nuevos que se ejecuten en el periodo 2021-2027, contar con un ente idóneo para ello, que actúe bajo criterios de eficiencia en el ejercicio de esta actividad. La finalidad de interés público y para las empresas de Andalucía que se pretende alcanzar con este Decreto-ley no se obtiene exclusivamente con la mejora de los criterios de eficacia y eficiencia en la gestión de los fondos provenientes de la Unión Europea que ejecuta la Comunidad Autónoma en el marco de la planificación económica, con las particularidades que se precisen para la gestión de los instrumentos financieros. El cambio en la forma de actuación, en consecuencia, debe orientarse bajo un nuevo prisma, con la existencia de un ente único en el que se dote de coherencia a las acciones para una gestión más eficaz, en el que se pongan todos los recursos disponibles en la misma dirección en cuanto a la consecución de objetivos comunes.
Además de los criterios antes citados se estima también que, para lograr esa gestión más eficaz y en una única dirección, se acometa la necesaria incorporación al nuevo ente de las funciones de «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», para la consecución de dichos logros. Ello aportará talento por su capacidad en la atracción y captación de inversión extranjera para Andalucía, por su experiencia en la consultoría especializada y por la promoción para la internacionalización de las empresas andaluzas y de sus productos, en la inteligencia de mercado y de negocio, en los procesos de transformación digital y reingeniería de procesos de operaciones, en la colaboración en las funciones de difusión, promoción y representación institucional de la Comunidad Autónoma de Andalucía fuera de su territorio, etc. La Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) también tiene atribuidas en sus Estatutos competencias para las actuaciones dirigidas a la atracción de inversiones extranjeras y la participación en empresas y espacios de innovación, motivo que refuerza aún más la necesidad de unificar objetivos comunes en una única entidad y evitar duplicidades innecesarias.
VIII
En relación a la Agencia Andaluza del Conocimiento, ha de destacarse que en el «Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales», de 31 de mayo de 2019, de la Intervención General de la Junta de Andalucía antes citado, ya se indicaba expresamente que uno de los principales motivos para la creación de dicha Agencia fue que se encargara de fomentar la I+D+I, pilar básico para la consecución por la entidad de los fines recogidos en la exposición de motivos de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre. Sin embargo, atendiendo al PAIF y a la memoria de actividades de la Agencia de los últimos ejercicios, las actividades que realiza la Agencia en el marco de la competencia de fomento y gestión de la I+D+I han sido residuales y se enmarcan en lo que puede entenderse como gestión de la investigación más que en el fomento de la misma. Esta competencia se ha venido ejerciendo finalmente por la Consejería de adscripción, actuando como concedente de las líneas de incentivos para tal finalidad. Es más, atendiendo a la ejecución final del PAIF, la Agencia no actuó tampoco como entidad colaboradora en esa materia, ni ha ejercido esta competencia en los ejercicios siguientes hasta la fecha. De esto se deduce que la competencia que iba a constituir el grueso de la actividad de la Agencia y que, por tanto, teniendo en cuenta su importancia respecto de las demás, constituía la principal justificación de su creación, no se ha ejercido en ningún momento.
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